II OSK 399/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 422/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 422/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy: Burmistrz Ząbkowic Śląskich decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie realizacji budowy pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w Z.. Następnie, na wniosek inwestora z dnia [...] marca 2012 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Burmistrz Ząbkowic Śląskich dokonał zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich. Podniósł, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona bez uzyskania zgody stron i bez dokonania oceny, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto zmiany decyzji dokonano bez wskazania podstawy prawnej. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia 24 kwietnia 2012 r. nr [...]. W ocenie organu Burmistrz Ząbkowic Śląskich zmienił własną decyzję na podstawie art. 155 k.p.a., choć nie wskazał tego wyraźnie w zaskarżonej decyzji. Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie wezwał stron postępowania do wyrażenia zgody na zmianę decyzji, a strony tej zgody nie wyraziły. Oznacza to, że organ ten dokonał zmiany decyzji z naruszeniem art. 155 k.p.a., które miało charakter rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał również, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanej uznano za niedopuszczalne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł inwestor – P. S.A. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu [...] lutego 2013 r. decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zmieniająca powyższą decyzję nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i słusznie została wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Burmistrza Ząbkowic Śląskich przy zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]rażąco naruszył prawo, ponieważ nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. konieczne do zmiany decyzji, w szczególności strony postępowania nie wyraziły zgody na jej zmianę. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. S.A. z siedzibą w G., zarzucając naruszenie art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W ocenie skarżącej treść przepisu art. 155 k.p.a. nie jest jednoznaczna i wymaga wykładni, co już wyklucza zarzut rażącego naruszenia prawa. Podniosła, że dopuszczalna jest forma domniemana wyrażenia zgody na zmianę decyzji poprzez złożenie we wniosku o zmianę decyzji. Treść wskazanego przepisu nie rozstrzyga też czy przedmiotową zgodę powinna wyrazić tylko strona, która na mocy zmienionej decyzji nabyła prawo, czy wszystkie strony. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zgoda ta dotyczy jedynie adresata decyzji, natomiast w odniesieniu do pozostałych stron wystarczający jest ich udział w postepowaniu oraz konieczna do zbadania przesłanka interesu społecznego. Wybranie jednej z możliwych wykładni przepisu nie może zaś stanowić rażącego naruszenia prawa. Skarżąca zarzucała ponadto organowi, że nie uwzględnił on skutków społeczno-gospodarczych badanej decyzji. Wyjaśniła, że decyzja zmieniająca dotyczyła jedynie dostosowania pierwotnej decyzji do rozwiązań zamiennych zastosowanych w toku realizacji inwestycji, a więc kwestii zupełnie pobocznych, niepływających na interesy pozostałych stron. Zdaniem strony wprowadzone zmiany nie tylko nie były szkodliwe, ale wręcz spowodowały poprawę sytuacji (zastosowanie bardziej ekologicznych rozwiązań). Organ nie wziął także pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja została ukończona i wydano w stosunku do niej ostateczne pozwolenie na użytkowanie. Z uwagi na zakres zmian dokonany kontrolowaną decyzją w ocenie skarżącej podmioty inne niż P. S.A. nie miały interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji, a wiec nie było też konieczności wyrażania przez nie zgody na taką zmianę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nietrafną. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Sąd wyjaśnił, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych – w niniejszej sprawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej jako: u.p.z.p.. Sąd uznał, że co do zasady dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w przedmiocie warunków, o ile zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu. Podkreślił, że istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Ustawa nie wskazuje, o jakie przepisy w tym przypadku chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania, w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony wniosek o zmianę. Stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania, czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu dokonało prawidłowej oceny decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], rażąco naruszającej prawo w postaci art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu zasadne było przyjęcie, że Burmistrz Ząbkowic Śląskich w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie podając podstawy prawnej jej wydania, nie przeprowadził analizy przesłanek z art. 155 k.p.a. Nie uzyskał zgody stron postępowania na zmianę decyzji pierwotnej ani nie zajął się względami celowości zmiany. Brak przesłanek z art. 155 k.p.a. stanowił rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą materialną decyzji organu pierwszej instancji – tym bardziej, że organ nie zajął stanowiska co do braku przeciwskazań w przepisach szczególnych. Waga zmian nie miała znaczenia dla uznania rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno toczyć się łącznie w stosunku do decyzji pierwotnej i decyzji ją zmieniającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 u.p.z.p. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegającą na przyjęciu, że ww. przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił przepis szczególny uniemożliwiający zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy zmiana dokonana uchyloną decyzją o zmianie decyzji o warunkach zabudowy była dopuszczalna ponieważ nie spowodowała zmiany funkcji lub rodzaju obiektu; 2) art. 155 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji publicznej (SKO w Wałbrzychu) prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności wydając odrębną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji zmienionej w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności winna być łącznie decyzja pierwotna oraz decyzja ją zmieniająca; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr [...]3, poz. 1269) w związku z art 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., oraz art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 107 § 1 i 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji SKO w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. poprzez przyjęcie, że decyzja zmieniająca Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana bez łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. oraz bez podstawy prawnej, pomimo iż uchylona decyzja zmieniająca została wydana po spełnieniu przedmiotowych przesłanek i na podstawie art. 155 k.p.a., a brak wskazania podstawy prawnej decyzji na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. nie skutkuje jej nieważnością, a organ miał prawo do odstąpienia od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji SKO w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. poprzez pominięcie faktu przeprowadzenia odrębnego postępowania i wydania decyzji w odniesieniu do decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]o warunkach zabudowy oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], pomimo iż w momencie rozstrzygania decyzje te nie istniały w obrocie prawnym jako odrębne decyzje, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem zakresu postępowania przed SKO w Wałbrzychu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji SKO w Wałbrzychu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w granicach sprawy i pominięcie naruszenia przez SKO w Wałbrzychu art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wadliwe ustalenie, iż Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie rozpatrzył przesłanki słusznego interesu strony, nie uzyskał zgody strony oraz, że wniosek skarżącej zmierzał do zmiany przeznaczenia lub funkcji obiektu naruszył, co miało stanowić naruszenie art. 61 u.p.z.p., podczas gdy organ wydający decyzję rozpatrzył interes społeczny, uzyskał zgodę strony, a wniosek skarżącej nie zmierzał do zmiany przeznaczenia lub funkcji obiektu, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w powyższych podstawach kasacyjnych, które winny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z przytoczonymi zarzutami i podstawami kasacyjnymi strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie rozważenia w pierwszej kolejności wymagały zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż od oceny tych zarzutów zależy ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Na wstępie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie odczytał stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie wagi uchybienia w postaci niewskazania w decyzji Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] podstawy prawnej jej wydania. W skardze kasacyjnej słusznie wskazano na konieczność rozróżnienia kwestii braku formalnego decyzji, jakim jest niepodanie przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), od kwalifikowanej wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji w postaci jej wydania bez podstawy prawnej, tzn. bez umocowania w treści obowiązujących przepisów prawa. Stanowisko to jest oczywiście słuszne. Podkreślić jednak należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwalifikowały tego uchybienia jako wady rażącego naruszenia prawa i ocena ta jest prawidłowa. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi fakt, że decyzja Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], mimo oczywistego braku wskazania w jej treści podstawy prawnej, została wydana na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Okoliczność ta nie była w toku postępowania kwestionowana ani przez stronę skarżącą, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu. Faktu zastosowania wskazanego wyżej trybu zmiany ostatecznej decyzji nie negował również Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje taki właśnie tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. (por wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 155 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sposób czytelny i wyczerpujący wyjaśnił przesłanki trybu zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji jest uzyskanie zgody strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postepowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej – nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie zgodę na zmianę decyzji w ramach przepisu art. 155 k.p.a. powinny wyrazić wszystkie strony postępowania zwykłego. Niezależnie od zakresu wnioskowanej zmiany nie jest wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu za prawidłową. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania art. 155 k.p.a., kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nie mogła być oceniona inaczej niż jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Burmistrz Ząbkowic Śląskich nie uzyskał zgody stron postępowania na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, wobec czego brak było podstaw do czynienia dalej idących rozważań dotyczących możliwości zmiany decyzji pierwotnej. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że w uzasadnieniu zakażonego wyroku, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd nie wyraził opinii, że w niniejszej sprawie art. 61 u.p.z.p. jako przepis szczególny stanowił przeszkodę do wydania decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika wniosek, że nie mają uzasadnionych podstaw także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podnosi, że od momentu, gdy decyzja administracyjna została zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., funkcjonuje ona dalej w obrocie prawnym wyłącznie w zmodyfikowanej formie. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jednak fakt, że w takim przypadku przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinna być oddzielnie decyzja wydana w trybie zwykłym, a oddzielnie decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Pamiętać należy, że w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się oceny kontrolowanej decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawego ze skutkiem ex tunc, tj. od momentu jej wydania. Stwierdzenie nieważności jednej decyzji – wydanej w trybie zwykłym czy też na podstawie art. 155 k.p.a., nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego tej drugiej decyzji. Istotne znaczenie ma także okoliczność, że inny jest przedmiot sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w trybie zwykłym, a inny przedmiot sprawy zakończonej decyzją zmieniającą wyznaczony przepisem art. 155 k.p.a. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem w sprawie, gdzie obowiązkiem organu administracji publicznej jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może toczyć się oddzielnie wobec obu decyzji, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.