II OSK 2601/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 227/13 w sprawie ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 227/13, oddalił skargę H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2012 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Wójt Gminy C. ustalił na rzecz H. N. warunki zabudowy dla inwestycji dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości[...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 1, obręb [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Organ I instancji pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r., zawiadomił strony o wszczęciu "na prośbę z dnia 2 kwietnia 2012 r. złożoną przez H. N." postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Następnie pismem z dnia 22 kwietnia 2012 r., zawiadomił strony o zakończeniu tego postępowania, informując jednocześnie strony, że mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmienił decyzję swoją z dnia [...] sierpnia 2009 r. - w zakresie geometrii dachu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że za zmianą decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. przemawia słuszny interes strony, ponieważ w granicach analizowanego obszaru w [...] znajdują się budynki o podstawowej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z dachami dwuspadowymi, o zróżnicowanym nachyleniu połaci dachowych pod kątem około 10-45º, nie ma natomiast w sąsiedztwie terenu, na którym ma być realizowana inwestycja budynków o podstawowej funkcji zabudowy z dachem jednospadowym. Wobec tego nie ma przeciwwskazań co do budowy budynku o "funkcji zabudowy techniczno-usługowej", będącej przedmiotem postępowania zgodnie z żądaniem strony wyłącznie w kwestii kąta nachylenia dachu. Na zakończenie Wójt Gminy C. dodał, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., pisemnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o zmianie decyzji oraz stwierdził, że strony nie wniosły zastrzeżeń do proponowanych zmian warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 155 k.p.a. i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po zawiadomieniu stron pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, w dniu [...] lutego2012 r. wydało decyzję stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2010 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu na rzecz H. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na działce nr [...], położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., decyzję ostateczną może wzruszyć tylko wówczas, gdy zostaną spełnione jednocześnie następujące warunki: 1. na uchylenie lub zmianę decyzji strona wyraziła zgodę; 2. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji; 3. za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła z niej prawo. Zgoda strony, a jeżeli w sprawie jest więcej stron - zgoda wszystkich stron - nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, lecz musi być udzielona wprost i jednoznaczna przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Decyzja, uchylająca lub zmieniająca decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, wydana bez uzyskania zgody stron, narusza w sposób rażący art. 155 k.p.a. Kolegium uznało, że taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do badanej decyzji, gdyż zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nastąpiła w sprawie z inicjatywy inwestora, a więc za jego zgodą, jednak bez zgody pozostałych stron postępowania, zwracając uwagę, że w aktach sprawy brakowało również dowodów, że organ o taką zgodę do nich występował. Ziszczenie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu wniosku H. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] lutego2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż bezspornie H. N. wystąpił do Wójta Gminy C. z wnioskiem o dokonanie zmian w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Bezspornym jest, że inwestor zwracał się o dopuszczenie wykonania połaci dachu o innym kącie nachylenia oraz o możliwość, zamiast dachu dwuspadowego – dachu jednospadowego. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy nie poczynił kroków by pozyskać zgodę pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji, a skupił się jedynie na tym, że strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W takiej sytuacji Wójt nie mógł wydać decyzji z dnia [...] maja 2010 r., to zaś oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu H. N. wniósł uchylenie obu decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie art. 155 K.p.a., poprzez uznanie, iż zgodę na zmianę decyzji ostatecznej powinny wyrazić wszystkie osoby będące stronami postępowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż zgoda na zmianę decyzji ostatecznej wymagana jest jedynie od stron, które na podstawie decyzji ostatecznej nabyły prawa. Tym samym nastąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W motywach Sąd wskazał, iż istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zmiany decyzji ustalającej na rzecz H. N. warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak to stwierdził organ w zaskarżonych decyzjach. W związku z tym niezbędne są rozważania odnośnie przepisu art. 155 k.p.a., dającego organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję o warunkach zabudowy. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do przywołanego przepisu stosuje się odpowiednio art. 154 § 2 k.p.a., przy czym cytowany przepis art. 155 k.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia, ale wyłącznie decyzji ostatecznych. Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, w trybie omawianego przepisu, może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Wszczęte postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący był inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 k.p.a. Przy czym, w postępowaniu ustalającym dla skarżącego warunki zabudowy działki nr [...] organ ustalił, że przymiot strony przysługiwał właścicielom sąsiednich działek. Oznacza to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, skarżący nie był jedyną osobą, której przysługiwał przymiot strony. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kolegium prawidłowo oceniło, że stronami postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie zmiany decyzji byli także wszyscy uczestnicy postępowania, wymienieni w zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie, przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. brak było wymaganej tym przepisem zgody stron na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z treści zaskarżonej decyzji i lektury akt wynika, że w rozpoznawanej sprawie brak jest zgody stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja zatem wydana z naruszeniem wymogu ustawowego - zgody stron – stanowi rażące naruszenie reguł zachowania się przez organ przy zmianie decyzji. Sąd podkreślił, iż zgodne jest orzecznictwo w kwestii, że brak zgody jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. Zgoda stron, o której mowa w omawianym przepisie, stanowiąca podstawową przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a., udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Sąd uznał, iż zasadnie organ stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianego tym przepisem możliwe jest jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w stosunku do tych samych stron i po uzyskaniu ich wyraźnej zgody na zmianę, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Sąd przy tym zaznaczył, że przesłanka istnienia bądź nie "słusznego interesu strony" nie może eliminować pozostałych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, iż w świetle przedstawionych powyżej wywodów, organ orzekający w sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś zarzuty skargi są chybione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. N. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji w zw. z art. 8 Konstytucji poprzez przyjęcie, że działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa zezwalające na ograniczenie prawa własności skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa; 2) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 16 k.p.a. oraz art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. polegających na niezbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa; 3) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, 10, 77 oraz 80 k.p.a. co pozbawia skarżącego możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonaną przez Sąd. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 tego przepisu rozpatrywanej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zatem, gdy strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny, bowiem nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności co do zasady podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa procesowego. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego to przepisu Sąd I instancji nie stosował, bowiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, który stosując ten przepis uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w część, jeśli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej w tym aspekcie, choć nieprecyzyjnie sformułowany, należy zapewne rozumieć, jako niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez Sąd I instancji, wobec naruszenia przez organ art. 16 k.p.a. oraz art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2010 r. została wydana rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zarzutu tego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać za zasadny. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może mieć miejsca ponowne prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale dokonanie weryfikacji decyzji wydanej w poprzednim postępowaniu zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Kryterium tej weryfikacji stanowią przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie może badać sprawy co do istoty, orzeka jedynie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo odmawiając stwierdzenia nieważności, w razie braku przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Przy tak zakreślonych granicach postępowania organ administracji nie gromadzi nowego materiału dowodowego w sprawie i nie czyni ustaleń faktycznych. Oceny dokonuje na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, badając stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji objętej weryfikacją, przy czym badanie to ogranicza się do przesłanek nieważności. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Taka sytuacja będzie zachodzić wówczas, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu. Jak już wyżej wspomniano, przepis ten stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego sporządzaniu. Natomiast z samego faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku, w szczególności gdy, jak podnosi skarga kasacyjna, miałoby to sprowadzać się do nieuprawnionej polemiki z prawidłowym stanowiskiem Sądu co do przyczyn oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Za całkowicie nietrafny należało uznać zarzut naruszenia z art. 1 § 1 i 2 w związku art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( dalej jako p.u.s.a.), powiązany przez autora skargi kasacyjnej z omówionymi wyżej zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i art. 141 § 1 p.p.s.a. Pierwszy powołany przepis art. 1 p.u.s.a określa właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Natomiast art. 3 § 1 tej ustawy ustrojowej wyznacza zasadę domniemania właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w pierwszej instancji, zaś § 2 tego artykułu określa zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odniesieniu do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, wskazać należy, że został on wadliwie oparty na podstawie kasacyjnej z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zarówno w judykaturze jak i w doktrynie przyjęto, że przepis art. 156 § 1 k.p.a., jak i przepis art. 155 k.pa. są przepisami prawa materialnego, choć zamieszczone są w przepisach regulujących procedurę administracyjną ( por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 295/11; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1482/12). Zatem prawidłową podstawę kasacyjnego tego zarzutu stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i jako taki podlegał ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mocą której organ stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy C. zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze- skutki, które wywołuje decyzja ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, CBOSA). W oparciu o takie kryteria Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym słusznie uznał, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 155 k.pa. przez organ I instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem w sprawie. Organ prowadzący takie postępowanie ma obowiązek ustalić jedynie czy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji jest uzyskanie zgody strony. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej, stanowiącej odstępstwo od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 14 k.p.a. zasadę pisemności. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. nie zostały spełnione, bowiem brak jest zgody wszystkich stron postępowania. Jak wskazał Sąd I instancji z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że Wójt Gminy C. do stron postępowania w ogóle o wyrażenie zgody nie wystąpił. W tych warunkach Sąd I instancji słusznie uznał, że organ zasadnie stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3, art. 2, art. 7 i art. 21 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, skoro autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym naruszenie tych przepisów przez Sąd Wojewódzki miało polegać. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.