II OSK 1589/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 159/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wynagrodzenia Wójta Gminy O. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 159/18, odrzucił skargę W. M. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wynagrodzenia Wójta Gminy O. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podlegająca rozpoznaniu skarga nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako P.p.s.a). Skarga nie dotyczy też spraw wskazanych w art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sprawie określenia (obniżenia) wynagrodzenia wójta podjęta została w sprawie z zakresu stosunku pracy, a więc nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. O tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.), zgodnie z którym czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Sąd uznał, że sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega natomiast kontroli sądu powszechnego, co wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu stosunku pracy, a więc niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, a tym samym na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę na tą uchwałę należało odrzucić. W skardze kasacyjnej W. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości powyższe postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2018 r., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi; b) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zamknięciu drogi do sądu w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. polegające na nierozpozaniu zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności i nieodniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zarzutów skargi wniesionej w niniejszej sprawie na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wynagrodzenia Wójta Gminy O. bowiem dokonując oceny dopuszczalności tej skargi uznał, że skarga ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku właściwości sądu wykluczało rozpoznanie merytoryczne zarzutów skargi. Ustalenie takie obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., sprowadzający się do tego, iż Sąd orzekając w granicach sprawy nie wypowiedział się w zakresie postawionych w skardze zarzutów. Ocena zarzutów skargi na etapie wstępnego postępowania przed sądem, które sprowadza się do zbadania właściwości sądu do rozpatrzenia wniesionej skargi nie jest możliwa. Dopiero gdy sąd uzna swoją właściwość, stwierdzi spełnienie formalnych i fiskalnych wymogów skargi, inaczej potwierdzi brak przesłanek do jej odrzucenia, można twierdzić, że sąd przyjął skargę do rozpoznania i dokona oceny zarzutów skargi. W niniejszej sprawie sąd nie mógł rozpatrzyć postawionych w skardze zarzutów bowiem uznał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w tym przepisie akty i czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, a nadto na mocy art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przewiduje kompetencję sądu do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Także w myśl przepisów szczególnych tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) w szczególności art. 101 ust. 1, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, właściwość sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego wynika, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy uchwała w przedmiocie określenia wynagrodzenia wójta gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Zauważyć należy, że w pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi należało zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Tylko takie uchwały podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla wójta gminy nie jest natomiast takim aktem, dotyczy bowiem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym czy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Charakterystyczne jest, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. Sąd prawidłowo uznał, że o takim zakwalifikowaniu stosunku pracy wójta przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.), gdzie stanowi się, iż sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta podlega kontroli sądu powszechnego, na co jednoznacznie wskazuje art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13 oraz z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 506/14). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznając, że skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego i z tego powodu podlegała odrzuceniu. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie dokonał właściwej kontroli aktu administracji publicznej, bowiem dopuszczalność takiej kontroli została wyłączona na podstawie cytowanych wyżej przepisów. Zatem na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 i art. 166 P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji w żaden sposób nie pozbawia skarżącego możliwości wystąpienia ze stosownym powództwem. Zgodnie bowiem z art. 1991 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) sąd cywilny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Jak wynika z akt sprawy skarżący występował z pozwem do Sądu Rejonowego w Białogardzie IV Wydział Pracy o zapłatę wynikającą ze stosunku pracy (pełnienie urzędu wójta gminy Ostrowice) lecz jego powództwo nie zostało w pełni uwzględnione (k. 5 i 6 akt). Wyrok w tej sprawie, jak wskazuje sam skarżący, uprawomocnił się w dniu 16 listopada 2017 r. Skarżący uznał, że jedyną drogą wzruszenia uchwały jest skarga do WSA w Szczecinie. To jednak nie świadczy o tym, że w sprawach wynagrodzenia wójta był właściwy sąd administracyjny. Podkreślić należy, iż nawet przyjęcie, że zaskarżona uchwała została błędnie czy też lakonicznie uzasadniona, nie uzasadnia twierdzenia, że może ona stanowić przedmiot skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasadnicze znaczenie dla określenia kognicji sądu administracyjnego w takim przypadku ma bowiem przedmiot uchwały, a nie jej ewentualne uchybienia. Ponadto, rozstrzygnięcie czy takie uchybienia miały miejsce oznaczałoby dokonanie kontroli zgodności uchwały z prawem, a jak już wyżej wskazano taka kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest w niniejszej sprawie dopuszczalna. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczyły naruszenia powyższych przepisów procedury administracyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wydanie wyroku w podobnej z uwagi na przedmiot uchwały sprawie przez WSA w Warszawie w dniu 18 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 755/13 w żaden sposób nie świadczy o wadliwości stanowiska Sądu I instancji w niniejszej sprawie, czemu przeczy zaprezentowana wyżej argumentacja. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.