II SAB/Go 137/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prokuratora Okręgowego do załatwienia wniosku skarżącego M.B. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Prokurator Okręgowy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prokuratora Okręgowego na rzecz skarżącego M.B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego J.W., pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku, zobowiązanie organu do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku w terminie 14 dni oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W dniu 10 października 2017 r., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako u.d.i.p., wystąpił do Prokuratora Okręgowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydanego przez organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciw H.Z. – Prezydent Miasta, wraz z uzasadnieniem. Motywując swój wniosek skarżący wskazał na istniejący po stronie organu obowiązek udostępnienia żądanej informacji. Wskazał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokumenty zalegające w aktach zakończonego postępowania, a stanowiące informację o działaniu w nim Prokuratury Okręgowej, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ponadto skarżący podkreślił, że postanowienie wraz z uzasadnieniem nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc warunkiem jego udostępnienia nie pozostaje szczególna istotność dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wniosek Prokurator Okręgowy, pismem z dnia [...] października 2017 r. stwierdził, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, odmiennie określających zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., (I OPS 7/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako CBOSA) w której skład orzekający przyjął, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i posługuje się nim w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie przepisami wyłączającymi zastosowanie przepisów u.d.i.p., są przepisy Kodeksu postępowania karnego. Jednocześnie organ wezwał skarżącego, czy przesłany przez niego wniosek należy potraktować jako wniosek o udostępnienie materiałów z akt śledztwa, złożony na podstawie art. 156 kpk, czy też skarżący wniesie odrębny wniosek w tym przedmiocie. W odpowiedzi na ww. pismo organu skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że wniosek winien być rozpoznany na podstawie przepisów u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi skarżący nie podzielił stanowiska organu, iż przedmiotowe żądanie udostępnienia informacji nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego postanowienie, o którego udostępnienie wniósł, było informacją publiczną w rozumieniu przepisów udip. Zdaniem skarżącego w okolicznościach faktycznych przytoczonych w uchwale NSA, na którą powoływał się organ, wnioskodawca zwracał się z wnioskiem o udostępnienie całości akt postępowania przygotowawczego. Skarżący w przedmiotowej sprawie zwracał się nie o udostępnienie całości akt, lecz jedynie orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem. Ponadto skarżący zauważył, że przepisy kpk stanowią regulację szczególną wobec u.d.i.p., a dokumenty posiadające walor informacji publicznej, a zalegające w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Organ motywował swoje stanowisko tym, że w dniu 15 grudnia 2017r. uwzględniono wniosek skarżącego i przesłano wnioskodawcy wydane w toku postępowania karnego postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa wobec H.Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 23), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Z treści przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił organowi jedną z tych postaci, mianowicie bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 1764, zwanej dalej jako u.d.i.p.). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Nadto zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). U.d.i.p. normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Zważyć trzeba, że dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prokuratora Okręgowego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydanego przez Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej w dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciw H.Z. – Prezydent Miasta, podejrzanej o to, że w dniu [...] października 2009 r. w [...], z góry powziętym zamiarem, w celu uzyskania dla siebie wsparcia finansowego w kwocie 500.000,00 złotych udzielonego w postaci kredytu bankowego na podstawie umowy o niekonsumencki kredyt mieszkaniowy na sfinansowanie zakupu działki ziemi zabudowanej położonej w [...], przedłożyła poświadczający nieprawdę dokument w postaci aktu notarialnego – umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i oświadczenia o ustanowieniu hipotek sporządzonego w tym samym dniu przez notariusza, w którym złożyła nieprawdziwe oświadczenie o wcześniejszej zapłacie sprzedającemu W.G. części ceny w kwocie 150.00,00 złotych, które to oświadczenie miało istotne znaczenie dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego z uwagi na fakt, że zapewniało o wniesieniu wkładu własnego, warunkującego udzielenie i wypłatę kredytu, czym działała na szkodę banku (to jest czyn z art. 297 § 1 Kodeksu karnego) wraz z uzasadnieniem tego postanowienia. Stosownie do art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych. Aby informacja taka podlegała udostępnieniu musi być spełniony również warunek podmiotowy, wynikający z treści art. 4 ustawy, tj. informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i będącego w posiadaniu takiej informacji. Prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 ustawy z dnia 2 czerwca 1985 r. o prokuraturze, Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2015 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Rz 13/15, CBOSA). Żądany przez skarżącego dokument – postanowienie o umorzeniu dochodzenia w konkretnie określonej sprawie jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. W tym zakresie rzeczone postanowienie ma ten sam walor, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. decyzje organów państwowych czy wyroki sądów (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wa 1046/14; CBOSA). Powołana przez Prokuratora w pismach z dnia [...] października 2017 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2017 r., uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 dotyczy całkowicie innej sytuacji. W uchwale tej ostatecznie rozstrzygnięto problem dostępu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do całych akt postępowania, wskazując, iż tak pojmowane akta sprawy – jako zbiór materiałów zakończonego postępowania – nie mogą być objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie powyższej uchwały materiały te w ogóle nie mają przymiotu informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący nie domaga się dostępu do akt całego postępowania – czyli zbioru materiałów z tego postępowania, czy też jakiegoś konkretnego dokumentu należącego do tego zbioru, ale uzyskania w trybie dostępu do informacji publicznej orzeczenia kończącego to postępowanie. Należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącemu, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 10 października 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 u.d.i.p., termin udostępnienia informacji publicznej upłynął z dniem 24 października 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącego została udostępniona drogą elektroniczną na podany adres mailowy w dniu 15 grudnia 2017 r. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, w dniu wniesienia skargi (28 listopada 2017 r.) przez skarżącego, Prokurator Okręgowy pozostawał w bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd ów stan bezczynności ustał. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prokuratora Okręgowego do załatwienia wniosku skarżącego M.B. z dnia [...] października 2017 r. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Wymaga bowiem podkreślenia, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Z powołanych względów orzeczono jak w sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty objęły: - wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), - wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), - opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.