II SA/Go 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS) - powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz.1948 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.KAS) - złożył K.O. – starszemu ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej, propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy – komisarz, 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do grupy kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizować zadania: Urząd Celno-Skarbowy, 5) komórka organizacyjna - Drugi Referat Realizacji, 6) miejsce pełnienia służby - [...], 7) uposażenie: – uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,350 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; – dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; – dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W piśmie zawarto pouczenie, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. W dniu 7 czerwca 2017 r. K.O. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji nowych warunków. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. zwrócił się jednak do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując obniżenie mu stanowiska służbowego oraz obniżenie wynagrodzenia. W uzasadnieniu tego pisma wskazał na przebieg służby, w trakcie której wielokrotnie był nagradzany. Podkreślił, iż od lat był etykiem w Służbie Celnej, dzieląc się swymi doświadczeniami z innymi funkcjonariuszami, uczestniczył i nadal uczestniczy w zespole ekspertów zajmujących się uszczelnianiem podatków; wyznaczony został również do współpracy z innymi służbami. Złożoną natomiast propozycje traktuje jako karę za rzetelne wykonywanie powierzonych zadań. Zapewnienie, iż otrzyma wyrównanie w postaci dodatku kontrolerskiego nie jest satysfakcjonujące, gdyż może się okazać, że część pracy wykonać będzie musiał w biurze i wówczas takiego dodatku mógłby nie otrzymać. Ponadto K.O. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wskazał, iż prowadzi skomplikowane postępowania, w który stosuje się przepisy, które nie zostały ugruntowane w orzecznictwie, co wymaga szerokiej i wszechstronnej wiedzy. Wykonując polecenia przełożonych realizuje zadania wykraczające ponad zakres wskazanych obowiązków, m.in. prowadzi szkolenia dla funkcjonariuszy innych służb zaangażowanych w realizację ustawy o drogowym monitorowaniu przewozu towarów. Wyznaczono go po raz kolejny do zespołu, którego zadaniem jest opracowanie instrukcji postępowania funkcjonariuszy podczas kontroli drogowych i w przyszłości kontroli kolejowych, co wymaga ogromnej wiedzy eksperckiej i poświecenia czasu prywatnego. Mając na uwadze powyższe podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, iż satysfakcjonujące będzie dla niego przywrócenie poprzedniego wynagrodzenia, jeśli nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanowiska. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy DIAS decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zmianę jaką wprowadziła z dniem 1 marca 2017 r. u.p.w.KAS, zgodnie z którą pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zachowując ciągłość pracy i służby. Podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS dyrektor izby administracji skarbowej oraz inne organy, składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu ustawodawca w treści powołanego przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji DIAS co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Organ wyjaśnił, że przedkładając odwołującemu zaskarżoną propozycję pełnienia służby wzięto pod uwagę posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto organ podkreślił, iż przedkładając propozycję pełnienia służby w Drugim Referacie Realizacji, wziął w pierwszej kolejności pod uwagę zgłoszenie odwołującego się do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczas wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe. Zadania związane z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są zadaniami nowymi, dotychczas w byłej służbie celnej niewykonywanymi. DIAS ustalając regulamin Urzędu Celno - Skarbowego określił w nim również komórki realizacyjne związane z systemem SENT oraz wyznaczył zadania do wykonania przez te komórki. Z uwagi na nowy charakter przedmiotowych zadań, dokonując kwalifikacji funkcjonariuszy do powyższych komórek, pracodawca określał zarówno poziom stanowisk służbowych, jak i wynagrodzenia, adekwatnego do poziomu i wartości zadań w organizacji. DIAS wziął również pod uwagę opinię Zespołu ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych Urzędu Celno-Skarbowego, z której wynika, iż stanowisko proponowane dla odwołującego to - ekspert Służby Celno - Skarbowej. Zespół rekomendował również, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym. Funkcjonariuszom posiadającym stanowisko eksperta Służby Celno - Skarbowej nierealizującym powyższych zadań zespół rekomendował stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Dodatkowo organ podkreślił, iż proces określania stanowisk służbowych nie prowadził do obniżenia/podwyższenia stanowiska służbowego, lecz do jego określenia na nowo przy uwzględnieniu zakresu zadań na danym stanowisku. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do obniżenia stanowiska służbowego. Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego obniżenia uposażenia zasadniczego organ wyjaśnił, iż przedkładając propozycję służby wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Organ wskazał również, że odwołującemu zaproponowano uposażenie zasadnicze na poziomie 2,350 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy – komisarz, łącznie brutto 6.647,21 zł. To jest uposażenie mniejsze o kwotę 449,32 zł od dotychczas otrzymywanego. Jednakże uposażenie to jest na poziomie odpowiednim dla wykonywanych zadań w komórce, do której odwołujący trafił na własną prośbę. Końcowo DIAS podkreślił, że sprawy wynikające ze stosunku służbowego są sprawami indywidualnymi oraz nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat funkcjonariuszy pełniących służbę w innych jednostkach organizacyjnych, przy wykonywaniu odmiennych zadań. K.O. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, celem wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., poprzez zmianę: stanowiska służbowego z obecnie zajmowanego eksperta Służby Celno-Skarbowej na stanowisko starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej i zmianę uposażenia zasadniczego: według mnożnika kwoty bazowej - 2,614, zgodnie ze stanem na dzień 1 marca 2017 r., gdzie z mocy prawa skarżący stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej oraz wyrównania uposażenia za okres od 8 czerwca 2017 r. do dnia wydania prawidłowej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek i przyczyn obniżenia stanowiska służbowego, a w konsekwencji ustalenia mnożnika kwoty bazowej na niższym poziomie niż na zajmowanym uprzednio przez skarżącego stanowisku służbowym; przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącego, poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącego doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, oraz brak odniesienia się do argumentów zawartych w pismach skarżącego, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy i zaproponowaniem skarżącemu warunków pełnienia służby na niższym stanowisku służbowym z uposażeniem poniżej dotychczas otrzymywanego; art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS , poprzez zaproponowanie skarżącemu warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają wszystkich posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było niezasadne i nieuprawnione obniżenie stanowiska służbowego i uposażenia. Skarżący zarzucił także organowi błędy w ustaleniach faktycznych polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej przy zachowaniu na dzień 1 marca 2017 r. następujących warunków pełnienia służby: stanowisko służbowe – ekspert Służby Celno-Skarbowej, uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,350 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, gdy tymczasem skarżący propozycję powyższych warunków pełnienia służby dopiero otrzymał w dniu 29 maja 2017 r., na podstawie propozycji z dnia [...] maja 2017 r. Natomiast w okresie od 1 marca do 8 czerwca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 4 u.p.w.KAS skarżący zachował dotychczasowe uposażenie funkcjonariusza Służby Celnej, ustalone w dniu [...] grudnia 2013 r. w decyzji nr [...], zgodnie z którą uposażenie zasadnicze ustalono według grupy XX oraz przy mnożniku kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej wynoszącym 2,614. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na przebieg swojej służby, podkreślając swoje zaangażowanie, podnoszone kwalifikacje zawodowe, doceniane dotąd przez przełożonych w postaci awansów, nagród pieniężnych i udzielanych urlopów. Z powyższych względów za krzywdzące uznał skarżący przyznanie uposażenia na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,35. Następnie skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Zakwestionował stanowisko organu w zakresie obniżenia mu uposażenia zasadniczego, uznając je za nieuzasadnione i dyskryminujące oraz wskazując na brak wyjaśnienia przez organ przyczyn ustalenia obniżonego mnożnika. Skarżący zarzucił organowi, iż składając propozycję warunków służby nie wziął pod uwagę wytycznych Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], skierowanych do Koordynatorów do utworzenia i organizacji KAS w województwach, którzy od 1 marca 2017 r. stali się dyrektorami izb administracji skarbowej, a według których propozycje pracy lub służby muszą opierać się na przepisach prawa, być transparentne i sprawiedliwe dla wszystkich pracowników i funkcjonariuszy. Ponadto wskazano, iż przy składaniu stosownych propozycji kierować należy się kryteriami określonymi w art. 165 ust. 7 u.p.w. KSAS. Ponadto skarżący wskazał, iż organ w przedłożonej mu propozycji powołał się na opinię Zespołu ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych z której wynika, iż proponowane mu stanowisko służbowe to ekspert Służby Celno-Skarbowej, nie odniósł się natomiast do kwestii, czy powyższy zespół rekomendował także obniżenie uposażenia i jakimi kierowano się kryteriami, podając jedynie, iż organ wziął pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników oraz funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby. Zdaniem skarżącego powyższe stoi w sprzeczności z treścią pism DIAS z dnia [...] września 2017 r., według których po dokonaniu analizy planu finansowego na podwyższenia uposażeń, zabezpieczono środki finansowe na podwyższenia uposażeń poprzez dodatkowe awanse na wyższe stopnie służbowe dla 15 funkcjonariuszy z korpusu podoficerów i aspirantów oraz dla 11 funkcjonariuszy z korpusu oficerów. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi brak odniesienia się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i piśmie z dnia [...] października 2017 r. oraz nieadekwatne do stanu prawnego i faktycznego sprawy, przedłużanie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż w procesie przedkładania propozycji służby, czym kreował politykę kadrowo-płacową w komórkach, ustalał poziom stanowisk oraz uposażeń, biorąc pod uwagę stopień złożoności wykonywanych zadań, określając na nowo wysokość wynagrodzenia. Wskazał, że wśród funkcjonariuszy Celno-Skarbowych zajmujących stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej w tzw. komórce "SENT", skarżący otrzymuje najwyższe uposażenie. DIAS wskazał ponadto, że podczas tworzenia nowych struktur w ramach Krajowej Administracji Skarbowej nie przekształcił automatycznie dotychczasowych warunków pełnienia służby skarżącego w służbie celnej, tylko – uwzględniając konieczność doboru kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji, przy jednoczesnym zachowaniu limitu środków przeznaczonych na uposażenia – zaproponował nowe warunki służby, w nowej strukturze KAS, które skarżący w dniu 7 czerwca 2017 r. przyjął. Przy przedkładaniu propozycji DIAS uwzględniał zarówno interes poszczególnych osób, jak i interes społeczny ogółu pracowników, w tym potrzeby i możliwości pracodawcy. W związku z powyższymi ograniczeniami zaproponowano skarżącemu uposażenie zasadnicze na poziomie 2,350 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy. Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji wskazano podstawy prawne i faktyczne otrzymanej przez skarżącego propozycji służby, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem pozwala na jednoznaczne wyodrębnienie osnowy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, podstawy prawnej i motywów, którymi kierował się organ, ponownie rozpatrując wniosek w zakresie wysokości mnożnika uposażenia określonego skarżącemu, zaś sama zwięzłość uzasadnienia nie jest równoznaczna z jego wadliwością. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych organ wskazał, iż z zapisów u.p.w.KAS wynika, że z dniem 1 marca 2017 r. dotychczasowi funkcjonariusze Izby Celnej stają się funkcjonariuszami KAS na dotychczasowych warunkach, a zaproponowane nowe warunki, po ich przyjęciu będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. oraz że skarżący przyjął nowe warunki w dniu 7 czerwca 2017 r. Natomiast z pozostałej części uzasadnienia wynika, iż organ prawidłowo określił datę obowiązywania nowych warunków służby. Ponadto organ zarzucił skarżącemu, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał konkretnych wniosków dowodowych poza ogólnym kwestionowaniem warunków propozycji. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. skarżący oświadczył, iż nie domaga się od organu zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 23) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja DIAS, utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, którą określono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.p.w.KAS do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Uznanie administracyjne nie oznacza również dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji, zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Kolejnym aspektem tej sprawy jest to, że decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. To, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w niższej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone tak, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych, co zresztą nastąpiło. Wystarczy wskazać na uzasadnienia decyzji, które zostały zaskarżone w sprawach II SA/Go 15/18, czy II SA/Go 22/18. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treści propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r. oraz treść art. 138 § 1 k.p.a. i przepisów u.p.w.KAS kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017r., wskazując jednocześnie błędnie stanowisko służbowe skarżącego - ekspert oraz jego uposażenie, obowiązujące na dzień 1 marca 2017 r. Dane te zostały bowiem przekopiowane ze wskazanej powyżej propozycji służby, która zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 8 czerwca 2017 r. Ponadto organ lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję pracy uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże nie opisał tych kwalifikacji, ani przebiegu służby, nie wskazał również, które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił zgłoszenie się przez skarżącego do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczasowe wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób. Podobnie twierdzenie organu, odwołującego się do rekomendacji Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli skoro organ nie sprecyzował jakie zadania powierzono skarżącemu. Jednocześnie organ nie wyjaśnił z wykonywaniem jakich zadań w nowej strukturze związane jest stanowisko starszego eksperta. Podobnie ocenić należy ogólnikowe stwierdzenie, iż wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia, skoro nie jest to wypełnione żadnymi konkretami, zindywidualizowanymi do sytuacji skarżącego oraz jednostki w której pełni służbę. Nie sposób również dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie obniżenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do wykonywanych zadań w komórce, do której trafił na własną prośbę. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ( Dz. U z 2017r., poz. 446) dla zaproponowanego stanowiska służbowego uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 2.321 do 2,721. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącego na poziomie 2,35 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, iż dotychczas ustalone było w oparciu o mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,614. W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Zaznaczyć również należy, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez niego wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż organ w żaden sposób się nie odniósł do okoliczności podnoszonych przez skarżącego zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w piśmie z dnia [...] października 2017r., a mianowicie nie odpowiedział na pytanie dlaczego nie przemawiają one za pozostawieniem skarżącemu dotychczasowego stanowiska służbowego oraz wysokości uposażenia. Organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - stosownie do treści art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a - związany jest art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W konsekwencji ma obowiązek rozpoznać kwestię będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Tym samym ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też orzeczenie organu niespełniające tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych rozstrzygnięć w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 11 k.p.a., w myśl utrwalonego już orzecznictwa świadczy o ich wadliwości i stanowi naruszenie dyspozycji art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09 ). Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniło to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu bez wpływu na powyższą ocenę pozostają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, rozszerzające i uzupełniające argumentację. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06). Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.