I OSK 1907/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SAB/Po 108/17 w sprawie ze skargi [..] z siedzibą w W. na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz [..] z siedzibą w W. od Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SAB/Po 108/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] w W. na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Elektronicznym wnioskiem z dnia 29 stycznia 2015 r. [..] wniosło do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych decyzji administracyjnych zezwalających na zakup i posiadanie broni do celów kolekcjonerskich, wydanych przez organ w terminie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia złożenia wniosku. Następnie pismem z dnia 20 lutego 2015 r. [..] skierowało skargę na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak doręczenia wniosku o udzielenie informacji, ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc, że wniosek skarżącego nie wpłynął na adresy e-mail wskazane we wniosku. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt: IV SAB/Po 41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na udostępnienie stronie przed wydaniem wyroku żądanej informacji, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu na rzecz [..] w W. zwrot kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2946/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, nie podzielając stanowiska Sądu I instancji, iż to na nadawcy e-maila spoczywa obowiązek wykazania, że pismo określonej treści zostało doręczone organowi i powinien on upewnić się, że wysłane pocztą elektroniczną pismo dotarło do organu i w tym celu zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie dostępne adresy poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż Sąd I instancji przyjął, że odpowiedź na wniosek została udzielona przez organ w dniu 20 marca 2015 r., opierając się w tym zakresie na nadesłanej faxem przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu informacji, że odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia, została przekazana pocztą elektroniczną w dniu 20 marca 2015 r. na adres e-mail. W ocenie NSA nadesłane oświadczenie nie stanowi wystarczającego dowodu, że do udzielenia informacji publicznej faktycznie doszło, ani jakiej informacji organ udzielił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przypomniał, że w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt: I OSK 2946/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zostało wystarczająco uprawdopodobnione, że Stowarzyszenie wysłało wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 29 stycznia 2015 r., a twierdzenia organu, że nie otrzymał tej wiadomości świadczyć mogą tylko o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu poczty elektronicznej. Jednocześnie NSA zobowiązał Sąd I instancji do dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie oświadczenia organu o przekazaniu Stowarzyszeniu informacji publicznej pocztą elektroniczną w dniu 20 marca 2015 r., a także do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 29 stycznia 2015 r., to w dniu 29 stycznia 2015 r. rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że organ w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej. Czternastodniowy termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej upływał z dniem 12 lutego 2015 r. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy pisma organu z dnia 20 marca 2015 r. wynika, że udostępnione zostały Stowarzyszeniu decyzje administracyjne, objęte wnioskiem z dnia 22 lipca 2014 r., tj. za okres od 1 lutego 2011 r. do dnia 22 lipca 2014 r. (karta 93). W świetle oświadczenia skarżącego Stowarzyszenia zwartego w skardze kasacyjnej, Sąd przyjął, że informacja za okres do dnia 22 lipca 2014 r. została udostępniona w dniu 20 marca 2015 r. Co do pozostałego okresu objętego wnioskiem Sąd przyjął, że informacja została udostępniona w dniu 11 września 2015 r. Jednocześnie Sąd uznał, że w dniu tym organ udostępnił Stowarzyszeniu wszystkie decyzje administracyjne zezwalające na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich. Oceny w tym zakresie Sąd dokonał porównując załączone do akt kserokopie decyzji udostępnionych w dniu 11 września 2015 r. z treścią pisma Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 31 lipca 2015 r., w którym wskazano sygnatury wydanych w okresie od 22 lipca 2014 r. do 29 stycznia 2015 r. przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu decyzji zezwalających na posiadanie broni palnej do celów kolekcjonerskich. Zdaniem Sądu, w okresie od 12 lutego 2015 r. do 11 września 2015 r. organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 29 stycznia 2015 r. Jednak ze względu na to, że żądana informacja została przed wydaniem wyroku udostępniona stronie skarżącej, zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd uznał bezczynność w niniejszej sprawie za noszącą znamiona rażącej, ponieważ o ile początkowo brak reakcji na wniosek był wynikiem nieprawidłowej poczty elektronicznej organu, to jednak bezsprzecznie w momencie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ miał wiedzę na temat treści wniosku, a żądana przez Stowarzyszenie informacja została udostępniona dopiero w dniu 11 września 2015 r., tj. po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc o uchylenie wyroku w tej części (punkt 3), zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w istocie bezczynność ta nie miała opisanego charakteru, a wobec tego zaskarżony wyrok w tym zakresie jest nieprawidłowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bezczynność nie miała charakteru rażącego, a z faktu, że organ obciążają błędy systemu przekierowania poczty elektronicznej, nie wynika jeszcze, że skutki tych błędów należy zawsze traktować tak samo - jako rażące naruszenie prawa - albowiem należy wyraźnie rozróżnić sytuacje, w których dochodzi do opóźnień przy zawinionym udziale ludzkim, od takich, w których opóźnienie spowodowane jest przyczynami nieleżącymi po stronie osób odpowiedzialnych za załatwienie określonej sprawy. Nadto dopiero orzeczenie NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r. ostatecznie przesądziło, że za datę doręczenia wniosku [..] powinien być przyjęty dzień 29 stycznia 2015 r., a jednocześnie w toku postępowania przed kolejnymi instancjami sądów administracyjnych pełnomocnik [..] sam nie potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy ostatecznie wniosek Towarzystwa został całkowicie załatwiony przez organ, czy też nie, tym bardziej, iż nie był to pierwszy wniosek o podobnym charakterze kierowany do organu. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej nie można w żadnym razie mówić o braku reakcji organu na wniosek przez okres od dnia jego złożenia do chwili pełnego jej udzielenia - przeciwnie - wniosek był przedmiotem długotrwałej wymiany informacji i argumentów - w tym przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz kolejnym piśmie w sprawie [..] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podkreślając słuszność rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzut naruszenia przepisu postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dotyczył w istocie błędnego zastosowania powołanego przepisu w zawisłej sprawie. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak m.in. wskazany w zarzucie art. 149 § 1a p.p.s.a. mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu, to nie można Sądowi realizującemu kompetencje wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a. zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. nie może zatem stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, która musi wynikać z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)". Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego ani nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana w sprawie bezczynność organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., to Sądowi orzekającemu w wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Powołany przepis kompetencyjny mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Jakichkolwiek innych, a mających zastosowanie w sprawie – dotyczącej udzielenia informacji publicznej, przepisów postępowania w skardze kasacyjnej nie wskazano, co czyniło zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem strony przeciwnej, zasądzając od skarżącego kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 240 złotych, obejmującą koszt sporządzenia i wniesienia w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.