I GSK 3027/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 15/18 oddalającego sprzeciw R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania dotacji na zakup przyrządów ortopedycznych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 15/18, oddalił sprzeciw R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie dotacji na zakup przyrządów ortopedycznych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o dofinansowanie zakupu przedmiotów medycznych i środków pomocniczych na zakup obuwia ortopedycznego, zaś [...] lipca 2014 r. – podobny wniosek o dofinansowanie zakupu ortezy z ujęciem uda, goleni i stopy. Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2015 r. Prezydent Warszawy przyznał skarżącemu dotację na zakup obuwia ortopedycznego w wysokości 332 zł i na zakup ortezy kończyny dolnej w wysokości 800 zł. Następnie, w dniu [...] lutego 2016 r. do organu wpłynęło odwołanie strony z [...] stycznia 2016 r., kwestionujące rozstrzygnięcie z [...] lutego 2015 r. Skarżący zarzucił m.in. brak pouczenia o przysługujących mu środkach zaskarżenia. W uzasadnieniu odwołania wskazał ponadto, że rozstrzygnięcie z [...] lutego 2015 r. jest decyzją, natomiast nie powołano w niej podstawy prawnej. SKO w Warszawie postanowieniem z [...] września 2016 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia środka prawnego w wyniku braku pouczenia – jego wniesienie należy uznać za skuteczne. Zatem organ odwoławczy powinien rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącego na rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją z [...] listopada 2017 r. SKO w Warszawie – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) – uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pierwotny wniosek strony z [...] maja 2014 r. dotyczył obuwia ortopedycznego i kwoty 332 zł, zaś kolejny – z [...] lipca 2014 r. – ortezy z ujęciem uda, goleni i stopy, czyli aparatu szynowo-opaskowego (koszt aparatu – 4.500 zł). W ocenie SKO rozstrzygnięcie wydane w I instancji nie spełnia warunków z art. 107 k.p.a. Organ powinien bowiem przede wszystkim uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sposób jasny i zrozumiały dla strony, zgodnie z zasadą przekonywania, zaś w przypadku reglamentacji dóbr czy środków finansowych, których ilość jest ograniczona, konieczne jest przyjęcie jasnych i równych dla wszystkich kryteriów. Kryteria te winny zostać przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem, dlaczego zostały zastosowane w taki, a nie inny sposób. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w całości, co oznacza ponowne rozpoznanie wniosków strony i wydanie w tej mierze rozstrzygnięć spełniających kryteria ustawowe i proceduralne – w myśl wskazówek zawartych w wyroku, który wiąże w niniejszej sprawie organy administracji. Na powyższą decyzję SKO skarżący – na podstawie 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) – złożył sprzeciw, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wbrew nakazowi merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, zawartemu w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącego. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W ocenie Sądu, SKO prawidłowo zastosowało w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Trafnie bowiem organ odwoławczy wywiódł, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w decyzji organu I instancji powoduje, że nieznane również Sądowi są kryteria, którymi kierował się ten organ, rozpoznając wnioski skarżącego. Rozstrzygnięcie to nie wskazuje, by organ prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Decyzja nie tłumaczy w ogóle, dlaczego podjęto takie a nie inne rozstrzygnięcie, w szczególności w kontekście treści wniosków skarżącego i oczekiwania na przyznanie wyższej kwoty dotacji. Sąd podzielił stanowisko SKO, że w przypadku reglamentacji środków finansowych, których ilość jest ograniczona, konieczne jest wyłożenie jasnych i równych dla wszystkich kryteriów ich podziału. Uprawniony tym samym jest wniosek o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości, i wydania w tej mierze rozstrzygnięcia spełniającego kryteria ustawowe i proceduralne. Zdaniem WSA, wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie narusza art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 maja 2017 r. uchylił postanowienie SKO w Warszawie z [...] września 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, za przesądzone w sprawie należało przyjąć stanowisko, zgodnie z którym brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zaś SKO zostało zobowiązane do merytorycznego rozpoznanie odwołania. Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazania zawarte w powyższym wyroku nie uniemożliwiają wydania przez SKO decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanym wyrokiem WSA w Warszawie rozstrzygnął bowiem wyłącznie kwestię formalną, przesądzając jednoznacznie, że brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. WSA podkreślił, że zalecenie, by SKO merytorycznie rozpoznało odwołanie, nie oznacza nakazu dla organu odwoławczego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty już na tym etapie. Byłoby to bowiem przedwczesne. Sąd orzekający wyrokiem z 16 maja 2016 r. nie zajmował się w ogóle oceną merytoryczną decyzji organu I instancji, w szczególności nie wskazywał, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać wydane przez SKO w następstwie rozpatrzenia odwołania. W tej sytuacji Kolegium formalnie nie było związane jakimkolwiek zakazem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie sprzeciwu, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddanie sprzeciwu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. nakazujący odrzucenie sprzeciwu, albowiem sprawa objęta sprzeciwem pomiędzy tymi samymi stronami została już wcześniej prawomocnie osądzona wyrokiem WSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. nakazujący odrzucenie sprzeciwu, albowiem sprawa objęta sprzeciwem pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku na skutek skargi złożonej wcześniej niż ten sprzeciw z dnia 12 grudnia 2017 r., a mianowicie skargi z dnia 24 listopada 2017 r., którą WSA rozpatruje pod sygn. V SAB/Wa 19/17, 3. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy nie pozwalają na to wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, którymi Sąd orzekający jest związany w myśl art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.; 4. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, co – wbrew zakazowi orzekania na niekorzyść skarżącego wyrażonemu w art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. – skutkuje pogorszeniem sytuacji procesowej skarżącego w dalszym postępowaniu administracyjnym w porównaniu z sytuacją ukształtowaną prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16; 5. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu przy przekroczeniu przez Sąd I instancji granic orzekania na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono sprzeciw R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uruchamia postępowanie sądowe, jednak jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych w toku instancji decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Istota zarzutów ujętych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącego możliwości wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego sprzeciw z uwagi na wydany w tej sprawie wyrok WSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, oraz sprawę objętą skargą pomiędzy tymi samymi stronami toczącą się przed tym sądem o sygnaturze V SAB/Wa 19/17 (wyrok w tej sprawie został wydany 13 czerwca 2018 r., już po wniesieniu skargi kasacyjnej). Wobec powyższego, zdaniem kasatora, zachodziła podstawa do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, zarzuty te nie są uzasadnione, ponieważ sprawy, na które powołał się autor skargi kasacyjnej, nie są tożsame w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, Sąd I instancji rozstrzygnął kwestię uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta m.st. Warszawy. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem przez WSA było postanowienie SKO w Warszawie z [...] września 2016 r., natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji SKO w Warszawie z [...] listopada 2017 r., po rozpoznaniu odwołania, do czego był zobowiązany na podstawie ww. wyroku. Podobnie sprawa tocząca się przed WSA o sygn. V SAB/Wa 19/17, w której wyrok Sądu I instancji został wydany 13 czerwca 2018 r., dotyczy innego przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania. W zaskarżonej decyzji skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości zakwestionowania tego rozstrzygnięcia poprzez wniesienie sprzeciwu, z której to możliwości skorzystał. Wobec tego niezrozumiały jest zarzut merytorycznego rozpoznania przez WSA złożonego przez stronę środka zaskarżenia, zamiast jego odrzucenia, do czego – jak wywiedziono powyżej – nie było podstaw. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, ujętego w pkt 3, NSA stwierdza, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie NSA, prawidłowe jest stanowisko WSA, że wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, zobowiązujące SKO do merytorycznego rozpoznania odwołania, nie wykluczają zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, wskazanym wyrokiem Sąd rozstrzygnął wyłącznie kwestię formalną, przesądzając jednoznacznie, że brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy rozpoznał odwołanie i przyjął, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości ocenić decyzji wydanej w I instancji, gdyż nie odnosiła się ona do całości żądania strony, zaś jej uzasadnienie nie spełniało wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, zdaniem organu, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, co oznacza ponowne rozpoznanie wniosków skarżącego. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione, zatem sprzeciw od tej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. Oddalając sprzeciw skarżącego, Sąd I instancji uznał, że SKO w Warszawie zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, nakazując mu rozpoznanie wniosków skarżącego w całości. Podkreślić należy, że sytuacja materialnoprawna skarżącego po wydaniu zaskarżonego wyroku w istocie nie uległa zmianie. W konsekwencji NSA uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Odnosząc się natomiast do zarzutu ujętego w pkt 5 skargi kasacyjnej, tj. przekroczenia przez Sąd I instancji granic orzekania na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również nie jest on zasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zawarte w zaskarżonym wyroku wskazania Sądu co do dalszego postępowania, odnoszące się do meritum sprawy administracyjnej, świadczą o wykroczeniu poza granica orzekania określone w art. 64e p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu wypada, że Sąd nie formułował wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie ocenił prawidłowość tychże wskazań SKO w Warszawie dla organu I instancji, co jest elementem niezbędnym decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach zarzucenie Sądowi I instancji, że wykroczył poza granice orzekania na podstawie art. 64e p.p.s.a., w sytuacji gdy oceniał przesłanki zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., jest niezrozumiałe i tym samym nie mogło okazać się skuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a.