II OSK 1462/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 34/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 34/18, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w O. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezasadna, gdyż w tym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie wskazano, iż objęty nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z naruszeniem prawa. W szczególności Sąd pierwszej instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, jest sprzeczny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z dwóch powodów. Po pierwsze, w studium dla strefy [...], która obejmuje obszar, na którym znajduje się teren przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 30%, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolami 1U i 2U ten wskaźnik ustalono w wysokości nie niższej niż 20%. Po drugie, tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oznaczone symbolem 3MW w studium zostały przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, nie określono układu komunikacyjnego i co za tym idzie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w zakresie układu drogowego. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że niezgodny z prawem jest § 13 ust. 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, zawierający "nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci" infrastruktury technicznej, gdyż nie stanowi on nakazu, zakazu lub ograniczenia, lecz jedynie informację. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wszystkich zarzutów Wojewody [...], będących podstawą podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia nadzorczego. Między innymi uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, nie jest sprzeczny ze studium w zakresie w jakim przeznacza się w nim tereny na zieleń urządzoną. Ponadto Sąd ten przyjął, że § 3 ust. 1 pkt 6, § 5 ust. 6, § 17 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 5 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 8 pkt 1 oraz § 17 ust. 3 pkt 6 lit. c tego planu miejscowego nie naruszają prawa. W końcu Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru w zakresie rzekomych naruszeń przepisów postępowania w zakresie uzgodnień projektu planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w [...]. W skardze kasacyjnej Miasto [...] zarzuciło naruszenie: 1/ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że istotnie naruszono zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 powołanej ustawy, a także w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieważność obejmuje całą uchwałę w sprawie planu miejscowego, której dotyczy sprawa, mimo że zarzuty organu nadzoru dotyczyły jej części, 3/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że uchwała w sprawie planu miejscowego, której dotyczy sprawa, nie była zgodna (naruszała ustalenia) ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 4/ art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że w planie miejscowy, którego dotyczy sprawa, nie ustalono zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania, 5/ art. 151 oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 6/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, części argumentacji skarżącej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie tego, czy naruszenia przepisów przy uchwalaniu planu miejscowego, którego dotyczy sprawa, były istotne oraz w zakresie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, 7/ art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzeczenie poza granicami sprawy, to jest oparcie się na uchybieniach, których nie podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono m.in., że z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego oraz charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, że brak podstaw, aby w studium ustalać współczynnik powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym ustalone w studium takie współczynniki powinny być traktowane jako kierunkowe, a nie bezwzględnie wiążące. Odwołano się też do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], w których stwierdza się, że m.in. wskazany w nim współczynnik powierzchni biologicznie czynnej jest "uśredniony". W związku z tym uznano za dopuszczalne ustalenie dla części terenów objętych planem miejscowym, którego dotyczy sprawa, ustalenia tego współczynnika na poziomie 20%, mimo że w studium dla całego obszaru objętego tym planem ustalono ten współczynnik jako nie mniejszy niż 30%. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano także stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego wyznaczenie w planie miejscowym, którego dotyczy sprawa, terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne jest sprzeczne ze studium. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie twierdziła, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym tego zarzutu odnieście do planu miejscowego nie uzasadniono. Ponadto podniesiono, że studium daje wprost podstawę do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Ponadto uzasadniono podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów powiązanych ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, według którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, nie określono układu komunikacyjnego oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie gminy w planie miejscowym określono układ komunikacyjny, zaś stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie sprowadza się do oceny, czy jest on funkcjonalny, co wykracza, zdaniem skarżącej kasacyjnie, poza kompetencje nadzorcze Wojewody. Dalej przedstawiono argumentację mającą świadczyć o tym, że określenie układu komunikacyjnego jest w okolicznościach sprawy wystarczające. Odwołano się przy tym do argumentów przedstawionych na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, które, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd ten pominął. Odnośnie do § 13 ust. 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezgodność z prawem tego przepisu uzasadniałaby jedynie stwierdzenie nieważności tego planu miejscowego w części. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), z których wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zdanie wstępne oraz art. 20 ust. 1 powołanej ustawy). Sąd pierwszej instancji przyjmując, że powołane przepisy zostały naruszone podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie uwzględnił bowiem wszystkich istotnych okoliczności. Sąd pierwszej instancji przyjmując, że plan miejscowy, którego dotyczy sprawa, nie jest zgodny ze studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie uwzględnił, że w ogólnych ustaleniach studium, dotyczących wszystkich stref, postanowiono, że m.in. wskaźniki dotyczące powierzchni biologicznie czynnej są uśrednione i ich uszczegółowienie będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (str. 36 opracowania pt. "Studium [...] Kierunki"). W świetle tego ogólnego ustalenia studium nie sposób odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, że wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej określone w odniesieniu do strefy otoczenia Jeziora [...] (strefa [...]), która obejmuje także teren miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa, należy traktować orientacyjnie, co oznacza, że w planie miejscowym można zastosować inne wskaźniki niż określone dla tej strefy w studium. Za takim traktowaniem tych wskaźników przemawia też ogólny i kierunkowy charakter studium, który wyklucza umieszczanie w nim parametrów zastrzeżonych w ustawie do uregulowania w planach miejscowych. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określa się w planie miejscowym, a nie w studium. Wykładając zatem ustalenia studium w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało przyjąć, że określone w studium wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej mają orientacyjny charakter, dopuszczający odstępstwa zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium. Zgodne z kierunkami rozwoju wskazanymi w studium było zatem przyjęcie niższych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej na terenach przeznaczonych pod usługi, które są zlokalizowane przy ul. [...], a więc w części strefy bardziej zurbanizowanej niż obszary położone w pobliżu jeziora. Z kolei ustalenie Sądu pierwszej instancji, że plan miejscowy, którego dotyczy sprawa, nie jest zgodny ze studium w zakresie w jakim wyznaczono w nim teren o symbolu 3MW, przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, jakoby znajdujący się na terenie przeznaczonym w studium na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zostało w ocenie NSA rozpoznającego sprawę oparte na błędnym odczytaniu mapy nr 1 stanowiącej część załącznika nr 3 do studium. Sąd pierwszej instancji przyjął, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 3MW w studium znajduje się na obszarze przeznaczonym na mieszkalnictwo o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. W ocenie NSA jest to pomyłka, gdyż teren o takim przeznaczeniu w studium w strefie [...] jest przewidziany po zachodniej stronie Jeziora [...], zaś po jego wschodniej stronie przewidziany jest obszar mieszkalnictwa o średniej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Zaznaczyć jednakże należy, że tak rozumiana mapa jest sprzeczna z częścią tekstową studium, w której w strefie [...] przewidziano tereny przeznaczone na mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności i tereny przeznaczone na mieszkalnictwo o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej, a nie przewidziano terenów przeznaczonych na mieszkalnictwo o średniej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Niemniej z tekstu studium (strona 94 opracowania pt. "Studium [...] Kierunki") wynika, że po wschodniej stronie Jeziora [...], w strefie [...], może być umieszczone m.in. mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności, zaś po zachodniej stronie tego jeziora ma być realizowane mieszkalnictwo niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. (Fragment o treści: "Przekształcenie terenów położonych między ulicami [...] i [...], a północno - wschodnim brzegiem jeziora w obszar usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności.") Zatem, przeznaczenie terenu o symbolu 3MW, znajdującego się po wschodniej stronie Jeziora [...], na zabudowę wielorodzinną nie może być uznane za niezgodne ze studium. Ponadto trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), dotyczących obowiązku określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 powołanej ustawy oraz § 4 pkt 9 powołanego rozporządzenia). Z tych przepisów wynika, że w planie miejscowym powinno się określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie NSA wskazane wymogi zostały spełnione, gdyż w planie miejscowym, którego dotyczy sprawa, określono wskaźniki w zakresie miejsc parkingowych (§ 9 ust. 3 - 7) oraz wprost zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w § 12 planu. Faktem jest, że system komunikacji na terenie objętym planem opiera się na wyznaczeniu jednej ulicy dojazdowej (teren o symbolu KDD) oraz wskazaniu w ustaleniach dotyczących poszczególnych obszarów dojazdu do tej drogi przez inne obszary, na których nie wyznaczono dróg. Jednakże nie można uznać, że tym samym nie spełniono wymogów ustawy w zakresie określenia układu komunikacyjnego skoro - jak wynika z planu miejscowego, którego dotyczy sprawa - na jego terenie już się znajdują obszary zabudowane (tereny o symbolach 1MW i 2MW), co oznacza, że mimo niewyznaczenia dróg na tych obszarach dojazd do nich, zwłaszcza do położonego w pewnym oddaleniu od drogi o symbolu KDD terenu o symbolu 2MW, jest możliwy. NSA nie podziela też stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zapewnienie dostępu z terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe do dróg publicznych poprzez inne tereny przeznaczone na taką zabudowę i ustanowione tam już lub w przyszłości drogi wewnętrzne nie jest w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające. W ocenie NSA skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) to mogą one także być wskazywane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej. W końcu w skardze kasacyjnej trafnie zarzuca się też, że niezgodność z prawem § 13 ust. 14 planu miejscowego, którego dotyczy sprawa, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego planu w całości. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na to, że sprawa dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego, którym stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadne są podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) w powiązaniu z powołanymi już przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). NSA nie podziela jedynie zarzutów naruszenia art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na orzeczeniu poza granicami skargi. W przypadku oddalenia skargi, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w ogóle nie można mówić o orzeczeniu wykraczającym poza granice skargi. W ocenie NSA w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana, gdyż brak podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Zdaniem Sądu drugiej instancji istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, gdyż w argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które przez ten Sąd nie zostały zaakceptowane, znajdują się błędy w szczególności dotyczące oceny zgodności z prawem § 3 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, którego dotyczy sprawa. Według Sądu pierwszej instancji powołany przepis dotyczy definicji wysokości zabudowy, zaś ze znajdującego się w aktach tekstu planu wynika, że zawiera on definicję usług nieuciążliwych. Sprawa powinna być zatem ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem wykładni prawa przyjętej przez Sąd drugiej instancji. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.