II SA/Ol 34/18

Dnia 1 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Olsztyn – Prezydenta Olsztyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2017 r., nr PN.4131.317.2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta Olsztyna podjęła w dniu 27 września 2017 r. uchwałę Nr XL/694/17 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Armii Krajowej w Olsztynie". Wojewoda Warmińsko – Mazurski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2017 r., stwierdził nieważność powyższej uchwały. Wojewoda zarzucił, że uchwała narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna, przyjętego uchwałą Rady Miasta Olsztyna Nr XXXVII/660113 z dnia 15 maja 2013 r. Dla terenów oznaczonych symbolami: 1ZU, 2ZU, 3ZU, 4ZU i 3MW w planie określono przeznaczenie, odpowiednio: w formie terenu zieleni urządzonej i terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast ustalenia graficzne studium - wyznaczone kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego wskazują: w granicach terenu 1ZU na "obszar koncentracji usług ogólno miejskich - średniej i niskiej intensywności", w granicach terenów 3ZU, 1ZU, 4ZU oraz 3MW na "obszar zieleni nieurządzonej krajobrazowej". Wojewoda zaznaczył, że w ustaleniach tekstowych studium znajduje się zapis w brzmieniu: "Przystosowanie zieleni nieurządzonej - krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe itp.)" oraz że "wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy i infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projekcie planów". Organ nadzoru wywiódł jednakże, że "przystosowanie" nie oznacza i nie determinuje, że teren wskazany w planie może zostać wprost przeznaczony na zieleń urządzoną. Oznacza to, co najwyżej, że teren ten można stopniowo i "lokalnie" przekształcać w formę zieleni urządzonej poprzez zagospodarowanie obiektami, o których mowa w studium. Wojewoda stwierdził, że ustalenia studium naruszają także ustalenia planu dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem 1U w § 17 ust. 4 pkt 6 lit. f, 2U - § 17 ust. 5 pkt 6 lit. f, w którym powierzchnię biologicznie czynną ustalono na poziomie minimum 20%, zaś według ustaleń tekstowych studium powierzchnia biologicznie czynna dla usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego powinna wynosić minimum 30%. Ponadto, organ nadzoru ocenił, że zapisy § 5 ust. 7, § 12 ust. 4, § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a, ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 6 pkt 2 lit. c i pkt 10 lit. a-c, ust. 7 pkt 10 lit. a-c, ust. 8 pkt 10 lit. a, ust. 9 pkt 10 lit. a- b, ust. 10 pkt 10 lit. a- c naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 oraz art. 14 ust. 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", gdyż nie stanowią prawidłowego ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zarzucił też, że ustalenia planu w § 17 ust. 3 pkt 10 lit. a) ingerują w strukturę terenu zamkniętego, do czego kompetencję ma wojewoda. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że ze względu na charakter i zakres zmian wprowadzonych do projektu oraz lokalizację terenu opracowania, należało ponowić uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Olsztynie. Za niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., Wojewoda uznał również zapis § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały definiujący "wysokość zabudowy" jako wysokość mierzoną od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonego punktu pokrycia dachu lub też wysokość zabudowy określona ilością kondygnacji nadziemnych". Wywiódł, że wysokość zabudowy i tym samym, gabaryty obiektów budowlanych, należy określać jednostkami miary, a postanowienie to stanowi ponadto powtórzenie i modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu, to jest Prawa budowlanego z aktami wykonawczymi. Ponadto, przyjęcie powyższej definicji rzutuje na ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 17 ust. 1 pkt 6 lit. b, § 17 ust. 2 pkt 6 lit. b, § 17 ust. 3 pkt 6 lit. b, § 17 ust. 5 pkt 6 lit. b, § 17 ust. 12 pkt 6 lit. b. Wojewoda zakwestionował ponadto prawidłowość zapisów: - § 5 ust. 2 uchwały przewidującego, że "poszczególne tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, sąsiadujące ze sobą, mogą być zagospodarowane łącznie, jednak przy zachowaniu wymaganych dla poszczególnych terenów wskaźników dotyczących terenów biologicznie czynnych oraz wskaźnika określającego stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu", jako naruszający art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż jest nieprecyzyjny, niejasny, niejednoznaczny, rodzący wątpliwości interpretacyjne; - § 5 ust. 6, uznając, że zwrot "wielkopowierzchniowych" stanowi nomenklaturę nieobowiązującą; - § 11 ust. 3 przewidujący, że "plan dopuszcza podział nieruchomości na odrębne działki dla realizacji dróg wewnętrznych, przejść pieszych i uzbrojenia infrastruktury technicznej, za wyjątkiem gdy ustalenia szczegółowe stanowią inaczej", gdyż stanowi o scedowaniu przez gminę władztwa planistycznego na inne organy, a także o zaniechaniu wyznaczenia terenów elementarnych przeznaczonych do pełnienia tego rodzaju funkcji w planie; - § 13 ust. 14 - prowadzający nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci, jako przekraczający granice władztwa planistycznego; - § 17 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 5 pkt 3 lit. a - zawierające ustalenia zakazujące realizacji funkcji usługowej, która mogłyby zakłócać funkcję mieszkaniową, gdyż w kontekście definicji usług nieuciążliwych (§ 3 ust. 1 pkt 6), dopuszczonych według przeznaczenia podstawowego danego terenu elementarnego, stanowiły o niespójności i niejednoznaczności zapisu, co może rodzić problemy interpretacyjne na etapie realizacyjnym; - § 17 ust. 3 pkt 6 lit. c, uznając, że słowo "nie" jest zbędne; - § 17 ust. 4 pkt 2 lit. a) przewidujący, że zagospodarowanie terenu 1U powinno być zaprojektowane jako całość, na podstawie jednolitej koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu jak i rozwiązań architektoniczno -funkcjonalnych, jako ustalenie wprowadzające normy otwarte; - § 17 ust. 8 pkt 1, zawierający zwrot "ogrody przydomowe", które to pojęcie Wojewoda ocenił jako niezdefiniowane, niejasne, mogące rodzić problemy interpretacyjne na etapie realizacyjnym; - § 17 ust. 8 pkt 2 lit. b) przewidujący, że zagospodarowanie terenu 3ZU powinno być zaprojektowane jako całość, na podstawie jednolitej koncepcji funkcjonalno-przestrzennego zagospodarowania terenu, gdyż wprowadza normy otwarte. Wojewoda wywiódł, że władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może ona scedować tych uprawnień na inny organ, ani kogokolwiek do decydowania, czy określone (projektowane) rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom. Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Przedmiotowa uchwała łamie tę zasadę wprowadzając przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów po spełnieniu określonych warunków, itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. Wojewoda ocenił, że wobec wagi wskazanych naruszeń przepisów u.p.z.p., stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały było uzasadnione i konieczne. W skardze, złożonej do tut. Sądu, Prezydent Olsztyna wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że organ nadzoru nie uzasadnił, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności planu w świetle art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. Zakwestionował ponadto ocenę, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna. Odnosząc się do kwestii, że tereny oznaczone w planie miejscowym jako ZU (tereny zieleni urządzonej), w ramach studium stanowią obszar zieleni nieurządzonej - krajobrazowej, podniósł, że kierunki przyjęte w studium należy rozumieć w kontekście całokształtu postanowień w nim przyjętych, a zatem z uwzględnieniem tego, że w akcie tym przewidziano przystosowanie zieleni nieurządzonej krajobrazowej dla potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową (boiska sportowe, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne, trasy narciarskie, polany wypoczynkowe, plaże, punkty widokowe, itp.). Gmina ma prawo dokonać "przystosowania" zieleni nieurządzonej w kierunku "potrzeb sportu, rekreacji i wypoczynku w formie lokalnych przekształceń w zieleń urządzoną i parkową" w wybranym przez siebie zakresie. Zdaniem Gminy, z powołanego sformułowania wynika możliwość zastąpienia zieleni nieurządzonej zielenią urządzoną, jeżeli wiąże się to z potrzebami sportu, rekreacji i wypoczynku. Tym założeniom odpowiadają tereny zieleni urządzonej w rozumieniu planu miejscowego, który definiując to pojęcie w § 3 pkt 16 uchwały stanowi, że chodzi o zieleń niską, średniowysoką i wysoką kształtowaną z przeznaczeniem na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, lub jako zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, może być wyposażona w obiekty małej architektury. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, Prezydent stwierdził, że ostateczne i jednoznaczne wskazanie powierzchni biologicznie czynnej stanowi domenę planu miejscowego, a nie studium, gdyż nie można przyjąć, że uchwalając studium Rada może w sposób wiążący przesądzić o powyższym. W ocenie skarżącej, pozostała część argumentacji Wojewody nie może być rozpatrywana jako podstawa do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, gdyż dotyczy wybranych postanowień przyjętych w zaskarżonej uchwale, niewpływających na znaczącą część przeznaczenia terenu przyjętego w planie, ani na inne postanowienia istotne dla uchwały jako całości. Prezydent Olsztyna nie zgodził się też z zarzutem, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., łączonego w oznaczonych przypadkach przez Wojewodę z naruszeniem konieczności rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu oraz z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej, przeznaczenie określonych terenów na drogi i inne elementy infrastruktury jest konieczne o tyle, o ile wynika to z analiz przeprowadzonych przez organ sporządzający plan miejscowy. Nie wszystkie rozwiązania w zakresie komunikacji wymagają wyznaczenia terenów o odrębnym przeznaczeniu na te cele. Lokalizacja obiektów infrastruktury, w tym dróg, nie jest tym samym elementem planowania, co przyjmowanie zasad dotyczących ich powstawania. Plan miejscowy wyznacza tereny o przeznaczeniu pod infrastrukturę, poza tym może rozwiązywać kwestie komunikacji w inny sposób, zależnie od potrzeb i w sposób wynikający z analiz. Postanowienia zakwestionowane przez Wojewodę stanowią postanowienia ogólne, nie zamykające możliwości rozstrzygnięcia sprawy konkretnego przebiegu drogi lub innego sposobu komunikacji w przyszłości, w czasie realizacji zamierzeń budowlanych. Ze względów na cele planowania przestrzennego wskazanie określonego terenu, z którego komunikacja ma nastąpić, może być wystarczające, a szczegółowe wyznaczenie, np. przebiegu drogi wewnętrznej, może być na moment przyjmowania planu niecelowe. Skarżąca stwierdziła, że skoro dopuszcza się pewien stopień ogólności niektórych postanowień planu miejscowego, to sami uprawnieni, np. inwestorzy, będą mogli decydować w tym zakresie o zagospodarowaniu terenu, w ramach przyznanej im przez gminę swobody. W ocenie Prezydenta Olsztyna, dalsze zarzuty organu nadzoru mają charakter jeszcze bardziej szczegółowy i nie stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Za nieuzasadnione uznał twierdzenie, że gmina wkroczyła w materię planistyczną związaną z terenem zamkniętym (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.), wyjaśniając, że granice planu miejscowego nie pokrywają się z granicami terenu zamkniętego. Prezydent stwierdził też, że treść § 3 ust. 1 pkt 6 nie wyklucza zastosowania dla określenia wysokości obiektu jednostek miary. Odniesienie się alternatywne do ilości kondygnacji jest dopuszczalne. Ocenił, że dalsze uwagi Wojewody mają charakter językowy i stanowią próbę oceny planu wykraczającą poza kryterium legalności. Próby korekty językowej kontrolowanego planu nie mają żadnego wpływu na ocenę jego legalności. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r., pełnomocnik Prezydenta Olsztyna poparł skargę. Wskazał, że współczynniki zawarte w studium dotyczą strefy, a nie konkretnego obszaru. Elementarnym obszarem w przedmiotowej sprawie jest strefa 03, tj. otoczenie jeziora Kortowskiego. Ponadto, jeżeli w studium oznaczono kolorem brązowym budownictwo mieszkaniowe czy zielonym - zieleń, to stanowi to o funkcji dominującej, co nie oznacza, że w tej strefie nie mogą znaleźć się funkcje towarzyszące i uzupełniające - pkt 3.2 studium. W obszarze objętym planem, biorąc pod uwagę teren powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik wynosi dla całej strefy 40%. Odnosząc się do zarzutów niewyznaczenia ciągów komunikacyjnych, pełnomocnik podniósł, że dostęp do dróg publicznych odbywa się przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności i zapisy w planie wynikają z analizy służebności, które zostały ustanowione. Na terenie zamkniętym również ustanowiona jest służebność. Dostęp do zieleni nieurządzonej to tylko dojazd, czyli dostęp techniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do zaś art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), dalej jako: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 u.p.z.p., należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wojewoda zarzucił w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rady Miasta Olsztyna w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna w części dotyczącej ustalenia w planie niższego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego oraz w zakresie ustalenia przeznaczenia niektórych terenów. Oceniając powyższe, należy podnieść, że w studium Olsztyna – Kierunki dla strefy O3 - otoczenie jeziora Kortowskiego w pkt. 4 – "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania trenów oraz użytkowania terenów" dla usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego, określono parametr powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 30 %. Natomiast w § 17 ust. 4 pkt 6 lit. f i ust. 5 pkt 6 lit. f planu miejscowego, zawierających ustalenia szczegółowe dla terenów 1U i 2U – usługi nieuciążliwe, ustalono ten wskaźnik w wysokości 20% w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wskazane procentowo udziały powierzchni biologicznie czynnej na tych jednostkach planistycznych odbiegają więc od wartości zakreślonych w Studium dla tego obszaru. Nie można przy tym podzielić stanowiska, że współczynniki zawarte w studium dotyczą strefy O3, a nie konkretnego obszaru, gdyż przeczy temu literalna treść zapisów Studium dla tej strefy. W granicach omawianej strefy O3 Rada Miasta Olsztyna w pkt. 3.4.7.4 Studium przewidziała odmienne wartości powierzchni biologicznie czynnej w zależności od przeznaczenia terenu, to jest: min. 30 % w doniesieniu do powierzchni działki budowlanej dla usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego, min. 35 % dla terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności i min. 30 % dla terenów usług turystyki, sportu i rekreacji. Ponadto, jak wynika z pkt. 3.3 Studium Olsztyna – Kierunki powierzchnie terenu odnoszące się do powierzchni biologicznie czynnej należy przyjmować jak w przypadku parametru intensywności zabudowy, to jest jako powierzchnię działki lub sumy działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, łącznie z terenami komunikacji wewnętrznej. Zaznaczyć należy, że w pkt 3.2. Studium wskazano, że wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności zabudowy, wielkości powierzchni zabudowanej, wielkości działek, powierzchni biologicznie czynnej oraz ilości miejsc parkingowych są uśrednione, a ich uszczegółowienie oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych i kompozycyjnych uwzględniających zagospodarowanie terenów sąsiadujących. Ustalenie jednak w planie parametru powierzchni biologicznie czynnej na poziomie znacznie niższym, niż wartość minimalna podana w studium dla danego rodzaju zabudowy nie może być uznane za "uszczegółowienie" tej wartości. Dodać należy, że w Studium dopuszczono odstępstwa od wymagań określonych powyższymi wskaźnikami, lecz wyłącznie, w sytuacji, gdy inwestycja realizowana będzie na obszarze objętym ochroną konserwatorską lub formami ochrony przyrody i stosowanie ich byłoby sprzeczne z przyjętymi zasadami ochrony. Sytuacja taka nie zaistniała w odniesieniu do omawianych jednostek planistycznych. Nie ma też znaczenia, że w obszarze objętym planem miejscowym wskaźnik ten wyniesie 40 %, gdyż z treści cytowanych wyżej przepisów Studium i planu wynika wprost, że ustalone wartości przedmiotowego wskaźnika odnoszą się do odrębnych jednostek planistycznych przeznaczonych pod zabudowę, a nie do całego terenu objętego planem, o powierzchni ok. 12 ha, w którym ok. 5,13 ha stanowią tereny zieleni naturalnej, zieleni nadbrzeżnej, zieleni nieurządzonej, zieleni urządzonej i ogrodów przydomowych. Wymagane minimalne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla działek budowlanych we wskazanych wyżej jednostkach planistycznych wykraczają zatem niewątpliwie poza wartości zakreślone w studium dla tego terenu co oznacza, że w tym zakresie plan jest niezgodny ze studium co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru zarzucił również, że ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 1ZU, 2ZU, 3ZU, 4ZU i 3MW – to jest zieleń urządzona i teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przewidują odmienne przeznaczenie, niż zapisy studium dla tych terenów. Odnosząc się do powyższego, należy podnieść, że z rysunku studium – "Kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego" – mapy nr 1 (zał. nr 3 do uchwały nr XXXVII/660/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 15 maja 2013 r.) wynika, że teren, który w planie miejscowym jest oznaczony symbolami: 1ZU, 2ZU, 3ZU, 4ZU i 3MW, według zapisów studium stanowi odpowiednio obszary zieleni nieurządzonej – krajobrazowej i obszar mieszkalnictwa o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. W pkt. 2 Studium - "Podstawowe funkcje" dla Strefy O3, podano, że w granicach strefy otoczenia jezior O3 wyznacza się: obszary: usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności (w planie jednostka 1U), obszary mieszkalnictwa o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej i obszary zieleni nieurządzonej – krajobrazowej. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że ustalone w tym zakresie w planie miejscowym przeznaczenie gruntów na zieleń urządzoną jest odmienne od przyjętego w Studium, co naruszałoby art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Potwierdzają to postanowienia § 3 pkt 16 Planu. Kwestia zastrzeżenia w pkt. 3.2 ppkt. "Standardy urbanistyczne" Studium, że wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń Studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów, jest bez znaczenia w sprawie, gdyż granice tych obszarów nie są kwestionowane. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tego zagospodarowania wykluczyć. Studium jest aktem planistycznym, którego podstawowym celem jest określenie projektowanego zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktem nakierowanym na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej, i jego przepisy mogą często wchodzić w kolizję z istniejącym przeznaczeniem terenu, wiążąc jednocześnie przy zmianie aktualnego sposobu zagospodarowania lub zabudowy. W toku procedury planistycznej projektowane rozwiązania poddawane są analizie w świetle zapisów studium. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast na końcowym etapie procedowania, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak równie wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu planu, stanowi jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. Należy przy tym podkreślić, że uchwalając studium określonej treści, rada gminy sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa i część graficzna planu miejscowego i studium (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, CBOSA). Wobec tego, jeżeli organ planistyczny dostrzega konieczność przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, to powinien dokonać stosownej zmiany studium, z zachowaniem trybu uchwalania tego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2485/12, CBOSA). Uwzględniając powyższe, należy podzielić zarzut organu nadzoru dotyczący niezgodności planu miejscowego w zakresie dotyczącym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z ustaleniami obowiązującego studium Olsztyna, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda zarzucił również w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że Rada Miasta Olsztyna naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., przez niewłaściwe ustalenie zasad komunikacji w przedmiotowym planie miejscowym. Stosownie do powołanego art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Plan miejscowy, w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być więc tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów. Rozstrzygając o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy zatem ocenić sprawę całościowo, mając na uwadze zwłaszcza to, aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się przez system dróg z innymi terenami przez tę drogę lub też inne drogi (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11, CBOSA). W przedmiotowym planie miejscowym w zasadzie nie określono układu komunikacyjnego, gdyż ograniczono się do wyznaczenia na rysunku planu jednej drogi, to jest terenu KDD "teren dróg publicznych – droga dojazdowa". Ponadto, komunikację terenu 3MW Rada ustaliła w § 17 ust. 3 pkt 10 lit. a) przez teren znajdujący się poza obszarem planu. Podkreślenia wymaga, że przeznaczając w planie teren o łącznej powierzchni 41.695 m² pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nie wskazano żadnego terenu, na którym mogłyby znajdować się ciągi komunikacyjne, to jest drogi publiczne lub drogi wewnętrzne. Jak stwierdził natomiast NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 606/15 (CBOSA), wyznaczenie terenów pod drogi, w tym drogi wewnętrzne, jest konieczne, w szczególności, gdy duże połaci terenu przeznacza się na zabudowę mieszkaniową. W ocenie NSA, nie ma przeszkód (wręcz istnieje taka potrzeba), aby w planach miejscowych rezerwować tereny pod drogi wewnętrzne. Na to, że jest to powszechnie akceptowana praktyka może wskazywać rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), w którym przewidziano symbol na oznaczenie tego rodzaju dróg - KDW (załącznik nr 1). W ocenie Sądu, wymogu określenia w planie miejscowym układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a - b rozporządzenia) nie wypełnia ograniczenie się Rady Miasta do określenia w planie sposobu, w jaki adresaci planu mają porozumieć się z właścicielami odpowiednich działek, które w przyszłości będą stanowiły (w całości lub części) drogi wewnętrzne, co do możliwości dostępu do dróg publicznych. Przewidując w planie miejscowym, że dostęp do drogi publicznej odbywać się ma przez służebności i dowolnie wytyczone w przyszłości przez właścicieli (inwestorów) niektórych działek drogi wewnętrzne, Rada Miasta Olsztyna de facto przekazuje innym podmiotom kompetencję do decydowania o ostatecznym kształcie określonych postanowień planu. Powyższe narusza, ustawowo przyznane radzie gminy, uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu. Rada gminy nie może wprowadzać w uchwale postanowień, które przyznają innym podmiotom uprawnienie do określenia zasad budowy lub rozbudowy systemu komunikacji. Postanowienia te powinny być sformułowane jednoznacznie i nie mogą być uzależnione od stanowiska właściciela nieruchomości (inwestora). Należy bowiem zauważyć, że miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, który swoimi postanowieniami wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Postanowienia planu mają zatem bezpośredni wpływ na sferę prawa własności wobec nieruchomości zlokalizowanych na terenach objętych jego zakresem. Z uwagi na powyższe, postanowienia uchwały muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, dookreślony i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu ingerencji w sferę prawa własności jednostki. Podmiotem uprawnionym do wprowadzania tych postanowień jest natomiast wyłącznie organ stanowiący gminy. W konsekwencji zaniechania ustalenia w planie układu komunikacyjnego i określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym w przedmiotowym planie miejscowym nie określono zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co stanowi obligatoryjny element planu (art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 10 u.p.z.p.). Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, przepis § 13 ust. 14 Planu, wprowadzający nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci, nie stanowi regulacji zawierającej zakaz, lecz jedynie informację, sugestię dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. Nie budzi natomiast wątpliwości, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2093/10, CBOSA). Wobec tego, brak jest podstaw, aby wskazany przepis, mające wyłącznie informacyjny charakter, znajdował się w treści planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, zaleceń stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację. Sąd podtrzymuje w powyższym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 189/14 i z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 828/15, (CBOSA). Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów organu nadzoru. Ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 6 Planu definicji wysokości zabudowy przez określenie jej ilością kondygnacji nadziemnych jest zgodne z zapisami Studium dla strefy O3 i nie narusza przepisów prawa powszechnego. Kwestia łącznego zagospodarowania terenów sąsiadujących ze sobą, z zastrzeżeniem zachowania wskaźników dotyczących terenów biologicznie czynnych oraz wskaźnika określającego stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wymaganych dla poszczególnych terenów (§ 5 ust. 2 planu), obowiązek zagospodarowania terenów 1U i 3ZU jako całości na podstawie jednolitej koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu (§ 17 ust. 4 pkt 2 lit. a oraz ust. 8 pkt 2 lit. b planu), również nie stanowi o istotnym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak kwestia możliwości podziału nieruchomości na odrębne działki dla realizacji dróg wewnętrznych, przejść pieszych i uzbrojenia infrastruktury technicznej, za wyjątkiem gdy ustalenia szczegółowe stanowią inaczej (§ 11 ust. 3 planu). Sąd nie podziela wątpliwości organu nadzoru co do interpretacji zapisów § 17 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 17 ust. 5 pkt 3 lit. a) Planu miejscowego w świetle § 3 ust. 1 pkt 6 tej uchwały. Ponadto, Sąd uznał, że zarzucane przez Wojewodę uchybienia, dotyczące użycia w § 5 ust. 6 Planu zwrotu "wielkopowierzchniowych" i zwrotu "ogrody przydomowe" w § 17 ust. 8 pkt 1, a także zbędne słowa "nie" w § 17 ust. 3 pkt 6 lit. c) Planu, nie stanowią naruszenia prawa. W ocenie Sądu, nie zaistniała też konieczność ponowienia uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Olsztynie po zmianie projektu planu. Bezsporne jest, że granice uchwalonego planu miejscowego są zgodne z granicami projektu planu określonymi w uchwale Nr XIV/207/11 Rady Miasta Olsztyna z dnia 24 sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ternu położonego przy Al. Armii Krajowej w Olsztynie". Jak natomiast wynika z postanowienia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Olsztynie z dnia 9 maja 2017 r., teren objęty projektem planu położony jest poza strefami ochronnymi wyznaczonymi dla obiektów wojskowych i nie jest terenem zamkniętym. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2017 r. stwierdził zaś, że na przedmiotowym terenie nie występują znane organowi obiekty lub obszary podlegające ochronie konserwatorskiej. Z uwagi na zakres stwierdzonego wyżej istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd uznał, że zasadne było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miasta Olsztyna w całości. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.