II SA/Po 908/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 roku nr [...] w przedmiocie dodatku aktywizacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Starosta P. decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm., dalej: u.p.z.i.r.p.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłków dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189 ze zm.) odmówił G. B. prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 11 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 maja 2017 r. strona złożyła wniosek o wypłatę dodatku aktywizacyjnego w związku z podjęciem pracy z własnej inicjatywy. Z dokumentów wynika jednak, że została ona zatrudniona na jeden dzień - 28 kwietnia 2017 r., a następnie od dnia 4 maja 2017 r. Pomiędzy kolejnymi umowami o pracę wystąpiła przerwa obejmująca jeden dzień roboczy 2 maja 2017 r. Starosta uznał, że z uwagi na brak ciągłości zatrudnienia dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, gdyż strona nie zarejestrowała się jako bezrobotna w dniu 2 maja 2017r. W odwołaniu od powyższej decyzji G. B. podniosła, że 2 maja 2017 r. stawiła się w Urzędzie z zamiarem złożenia wniosku o rejestrację jako bezrobotna, lecz Powiatowy Urząd Pracy w P. był zamknięty. Nie było też żadnej informacji, w jaki sposób załatwić sprawy urzędowe w tym dniu. Odwołująca podkreśliła, że bezrobotnemu przysługuje prawo zgłoszenia się o nadanie statusu bezrobotnego w terminie 7 dni. Dlatego w dniu 9 maja 2017 r. zgłosiła się do PUP, jednocześnie zgłaszając fakt braku możliwości zgłoszenia statusu bezrobotnego w dniu 2 maja 2017 r., lecz urzędniczka nie chciała przyjąć wniosku o zarejestrowanie z tym dniem. Skarżąca podkreśliła, że 4 maja 2017 r. zawarła umowę o pracę z firmą R. sp. z o.o. z s. w W. na rzecz pracodawcy –użytkownika P. L. P. sp. z o.o. Zarzuciła też Staroście nieprawidłowe określenie daty decyzji i błędne powołanie jej podstawy prawnej. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji. Dodał, że ustalił z PUP w P., że w dniu 2 maja 2017 r. Urząd ten był czynny i przyjmował interesantów w godz. 8:00-14:00. Pracownicy PUP w P. obsługiwali zarówno osoby bezrobotne, poszukujące pracy, jak i osoby zainteresowane skorzystaniem z usług Urzędu. Wojewoda wyjaśnił, że Wojewódzki Urząd Pracy w P. Oddział Zamiejscowy w P. (dalej: WUP O.Z. w P.) mieszczący się w tym samym budynku co PUP w P. był w dniu 2 maja 2017 r. nieczynny, a na drzwiach wejściowych budynku widniała informacja, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Marszałka Województwa z dnia 30 stycznia 2017 r. dzień 2 maja 2017 r. jest dniem wolnym od pracy w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w P.. Organ II instancji wskazał, że z pisma PUP w P. z 14 lipca 2017 r. można wywnioskować, że strona udając się do PUP w P. w dniu 2 maja 2017 r. zapoznała się z informacją na drzwiach wejściowych, która dotyczyła WUP O.Z. w P. mieszczący się w tym samym budynku co PUP, i który to w tym dniu był nieczynny. W ocenie Wojewody wykładnia art. 48 ust. 1 u.p.z.i.r.p. wskazuje, że ustawodawca warunkuje prawo do pobierania dodatku aktywizacyjnego od podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednakże zatrudnienie takie powinno odbywać się nieprzerwanie w ustawowym okresie. Wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się natomiast zatrudnienie w czasie pobierania dodatku aktywizacyjnego u różnych pracodawców, ale wymagana jest jednak ciągłość takiego zatrudnienia. Dla powstania prawa do dodatku aktywizacyjnego nie ma zatem znaczenia, czy bezrobotny swoją aktywność ograniczy do podjęcia jednego zatrudnienia, czy też po jego ustaniu natychmiast, z zachowaniem ciągłości, podejmie pracę u kolejnego pracodawcy. W niniejszej sprawie zabrakło właśnie tego elementu ciągłości w trwaniu stosunku pracy, ponieważ strona nie nawiązała żadnego stosunku pracy po zakończeniu umowy w dniu 28 kwietnia 2017 r. tj. w okresie od 29 kwietnia 2017 r. do 3 maja 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że strona podejmując kolejne zatrudnienie w dniu 4 maja 2017 r. nie była obiektywnie osobą bezrobotną, ponieważ nie dokonała ponownej rejestracji w PUP w pierwszym dniu roboczym tj. 2 maja 2017 r., a co za tym idzie nie miała prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego przyznanie jej prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 11 maja 2017 r. byłoby działaniem contra legem. G. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody, powołując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga G. B. okazała się zasadna. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji daje podstawę do stwierdzenia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co daje podstawę do jej uchylenia. Naruszenie to polega na nieprawidłowej wykładni zastosowanego przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: u.p.z.i.r.p.). Stosownie do powyższego przepisu, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (ust. 1 pkt 2). Natomiast art. 48 ust. 3 u.p.z.i.r.p. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Z powyższych przepisów wynika, że w ust. 1 pkt 2 określone zostały materialne przesłanki prawa do dodatku aktywizacyjnego, a w ust. 3 ustawodawca wskazał wysokość, do której przysługuje prawo do dodatku aktywizacyjnego wskazanego w powyższym przepisie. Przesłankami nabycia prawa do dodatku aktywizacyjnego w ujęciu art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. są: 1) posiadanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz 2) podjęcie przez takiego bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast art. 48 ust. 4 u.p.z.i.r.p. określa enumeratywnie przypadki, w których dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, a mianowicie w sytuacji: 1) skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1; 2) podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny; 3) podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego; 4) przebywania na urlopie bezpłatnym. Zważyć należy, że wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 83 u.p.z.i.r.p. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189 ze zm.) w § 4 pkt 2 określa, że starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zaznaczyć należy, że w oparciu o powyższe przepisy organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły skarżącej przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 11 maja 2017 r. z uwagi na 1- dniową przerwę w zatrudnieniu tj. w dniu 2 maja 2014 r., obejmujący 1 dzień roboczy i podjęcie kolejnego zatrudnienia od dnia 4 maja 2017 r. Organ powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym ustawodawca warunkuje prawo do pobierania dodatku aktywizacyjnego od podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym zatrudnienie takie powinno odbywać się nieprzerwanie w ustawowym okresie. Dopuszcza się przy tym zatrudnienie w czasie pobierania dodatku aktywizacyjnego u różnych pracodawców, ale wymagana jest jednak ciągłość takiego zatrudnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powołanego stanowiska nie podziela. Zważyć należy bowiem, że z treści art. 48 ust. 4 u.p.z.i.r.p. wynika, że ustawodawca nie wskazał w ustawie jako przesłanki negatywnej przerwy w zatrudnieniu, a przeciwnie - wynika z niego, że ustawodawca do posiadania uprawnienia do dodatku nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia zatrudnienia i wykonywania - z inicjatywy własnej bezrobotnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sposób ograniczający uprawnienia osób samodzielnie podejmujących aktywność zawodową. Przyjęcie, że dzień przerwy w zatrudnieniu spowoduje konieczność wdrożenia ponownie całej procedury, aby skarżąca mogła otrzymać ponownie dodatek aktywizacyjny, a więc ponownie uzyskać status bezrobotnego i prawo do zasiłku, jest wadliwą interpretacją przepisów regulujących tę instytucję (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 440/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 34/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2017 r., III SA/Łd 929/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., III SA/Kr 239/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, ustawodawca w art. 48 ust. 1 u.p.z.i.r.p. nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia go i wykonywania z własnej inicjatywy bezrobotnego. Jak wynika z akt skarżąca wykonywała pracę w dniu 28 kwietnia 2017 r., a następnie po dniach ustawowo wolnych od pracy (29.04.2017 r. sobota, 30.04.2017 r. – niedziela, 1.05.2017 r. – święto), jednym dniu roboczym – 2 maja 2017 r., w którym podjęła nieskuteczną próbę zarejestrowania się w PUP w P. (omyłkowo odczytując na drzwiach wejściowych do budynku, że ów Urząd jest nieczynny) oraz kolejnym dniu wolnym (3.05.2017 r. – święto), w dniu 4 maja 2017 r. podjęła kolejną pracę. Sąd stoi na stanowisku, że charakter pracy zarobkowej skarżącej polegający na zawieraniu kolejnych kilku umów krótkoterminowych, nawet jeżeli był nieprzerwany z powodów nieleżących po stronie jej jako pracownika, nie może obciążać jej odmową przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego. Skarżąca wykazała bowiem, że podjęła wszelkie możliwe starania, by zarówno podjąć pracę, jak i w rezultacie tego uzyskać prawo dodatku aktywizacyjnego. Tak restrykcyjna względem osoby bezrobotnej i rozszerzająca wykładnia omawianych przepisów sprzeczna jest z wykładnią funkcjonalną, która nakazuje premiować (motywować) osoby bezrobotne samodzielnie poszukujące pracy i ją podejmujące, niezależnie od dostępnych na rynku pracy form zatrudnienia. "Zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć szeroko. W pojęciach tych mieści się każda praca podjęta przez bezrobotnego z jego własnej inicjatywy w okresie prawa do zasiłku. Przepis nie rozróżnia ilości zatrudnień, które można podjąć. Każde kolejne zatrudnienie osoby bezrobotnej z własnej inicjatywy, po przyznaniu dodatku akwizycyjnego, należy traktować jako kontynuację zatrudnienia pierwotnego. Istotne jest tylko to, aby osoba otrzymująca dodatek akwizycyjny w przypadku zmiany zatrudnienia informowała organ o tym fakcie i odpowiednio dokumentowała taką okoliczność, gdyż ma to istotne znaczenie dla dalszego prawa do wypłacania świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2012 r. sygn. III SA/Łd 664/12, z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. IIII SA/Łd 34/17, dostępny j.w.). W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sposób ograniczający uprawnienia bezrobotnego podejmującego aktywność zawodową. W judykaturze podkreśla się, że dodatek aktywizacyjny służy osobie, która była bezrobotnym, ale już bezrobotnym nie jest, bowiem wykazała się własną inicjatywą i znalazła pracę. Tak więc zasadniczą przesłanką, konieczną do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest znalezienie pracy z własnej inicjatywy, czyli z własnego działania osoby, która była osobą bezrobotną. Dodatek aktywizacyjny jest swego rodzaju nagrodą za inicjatywę osoby, która była bezrobotną, ale skutecznie poszukiwała, znalazła pracę i jest zatrudniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 632/08; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 271/12 i z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 782/12, z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 239/13, dostępne j.w.). Z powyższych względów, uznawszy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.p.z.i.r.p.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł jak sentencji wyroku. Obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny sprawy oraz przyjętej wykładni przepisów i na ich podstawie wydanie stosownego rozstrzygnięcie.