IV SA/Wa 3138/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister") z [...] września 2016 r., nr [...] (dalej: zaskarżone postanowienie") utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku S. R. (dalej: "skarżący") w sprawie stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży - aktu notarialnego z dnia [...] września 1969 r. rep. [...] nr [...], zawartego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o sprzedaży przez R. R. i A. R. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 7095 m². II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Aktem notarialnym z [...] września 1969 r. rep. [...] nr [...] R. R. i A. R. sprzedały na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 7095 m². Pismem wniesionym w dniu 10 kwietnia 2014 r. S. R. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. umowy sprzedaży z dnia [...].09.1969 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił S.R. ww. wniosek o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży - aktu notarialnego z [...] września 1969 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji Departament Administracji Publicznej, po rozpatrzeniu zażalenia S. R., utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. Prawomocnym wyrokiem z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2230/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienia z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wyraził następujący pogląd prawny: "Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., którego treść nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości interpretacyjnych, S. R. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U z 1961 r., Nr 18, poz. 94). W uzasadnieniu wniosku zaznaczył, że wnosi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] września 1969 r., którego kserokopię załączył do wniosku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że umowne nabycie przez Państwo nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest równoznaczne z wywłaszczeniem. Umowa taka może być zatem badana pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w treści art. 156 k.p.a. Wbrew stanowisku organów obu instancji, z treści podania złożonego przez skarżącego nie wynika aby domagał się on zwrotu działki nr [...] na podstawie art. 136 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Powyższe oznacza, że organy administracji rozpatrując wniosek S. R. wadliwie, ustaliły treść zgłoszonego przez niego żądania. Bezzasadnie uznały, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Skutkiem czego zapadło postanowienie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.". Postanowieniem z 31 sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Ministra Administracji i Cyfryzacji, odmówił dokonania wykładni tego wyroku. II.2. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S.R. o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z [...] września 1969 r., rep. [...] nr [...]. Wojewoda wskazał, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do domagania się stwierdzenia nieważności powołanej wyżej umowy sprzedaży. W szczególności skarżący nie był stroną tej umowy, jak również nie przedłożył dokumentu dowodzącego, że jest spadkobiercą stron tej umowy. II.3. Pismem z 15 grudnia 2015 r. S. R. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania. II.4. Minister rozpatrując zażalenie skarżącego wskazał na wstępie, że należy mieć na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2230/14, w tym powołaną wyżej ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast na podstawie art. 170 tej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Następnie Minister wskazał, że rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Natomiast z drugimi, gdy brak w sprawie przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sprawie nie została wydana decyzja. Stroną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie interes prawny, oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego lub chroniony przez prawo. Oznacza to, iż należy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana osoba może żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jej potrzebami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym interes prawny posiada podmiot, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2008 r. I OSK 127/2007). W przedmiotowej sprawie S. R. wywodzi swój interes prawny z następstwa prawnego po ojcu F. R.. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] [...] Wydział Cywilny z [...] grudnia 1967 r" sygn. akt [...] spadek po F. R. zmarłym [...] sierpnia 1966 r. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego położonego w [...] nabyły żona R.R. oraz córka A. R. Umową z dnia [...] września 1969 r. akt notarialny rep. [...] nr [...], zawartym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o sprzedaży R. R. oraz A. R. sprzedały na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 7095 m². S. R. w piśmie z 15 listopada 2015 r. poinformował, że nie posiada dokumentu spadkowego potwierdzającego jego następstwo prawne po R. R. i A. R. Tym samym wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że ma interes prawny w przedmiotowej sprawie. III.1. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Ministra wniósł S. R., wnoszą o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie istoty sprawy; b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z [...] września 1969 r. rep. [...] nr [...] ze względu na fakt, iż nie był stroną umowy sprzedaży, mimo, iż dotyczy ono jego interesu prawnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał w szczególności, że organy administracji nie podejmując jakichkolwiek działań w celu ustalenia istoty sprawy w sposób rażący dopuściły się zaniedbań w postaci braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ustalając, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego organy zaniedbały obowiązku podjęcia wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99 "zniósł selekcje spadkobierców powołanych z ustawy do dziedziczenia gospodarstw rolnych". Wyjątkowo Trybunał nie odstąpił od nadania mocy wstecznej orzeczeniu o niekonstytucyjności przepisu w punkcie 5 lit. a sentencji wyroku, to jest w kwestii dziedziczenia - w okresie przed wejściem w życie noweli z 1982 r. - gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa wbrew interesom wszystkich żyjących spadkobierców z kręgu rodziny spadkodawcy. Było to możliwe dlatego, że w tym punkcie moc wsteczna wyroku nie koliduje z interesami osób prywatnych. Nawiązując do powyższego orzeczenia Trybunału wskazać należy, iż spadkobiercy z kręgu rodziny spadkodawcy - nie dotyczy spadkobierców nieżyjących i tym samym zgodnie z orzeczeniem TK byli spadkobiercy R. R., zmarła w 1993 r. i A. R., zmarła w 2000 r. nie mogą być stroną w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, iż sporna działka została wywłaszczona w 1969 r. i do obecnego czasu jest własnością gminy [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżący posiada interes prawny w sprawie dot. spadku po spadkodawcy F. R. Powyższe potwierdza załączone do akt sprawy postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1967 r., sygn. akt [...]. Dowodem, iż skarżący nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] pod ogródki działkowe, jest załączony do akt sprawy akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] września 1969 r. zawarty w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W akcie notarialnym skarżący S. R., syn F. i R., został pominięty jako jedyny obecnie żyjący spadkobierca ustawowy. Z wyżej wymienionego postanowienia spadkowego jednoznacznie wynika, że spadkodawca F. R. był właścicielem gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziła działka nr [...]. Dla skarżącego jest oczywiste, że ochroną konstytucyjną objęte są prawa skarżącego, które uzyskał skarżący jako spadkobierca po spadkodawcy F.R. Skarżący jako żyjący spadkobierca F. R. został pozbawiony prawa własności przedmiotowej nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. Na tej podstawie skarżący wnioskuje, iż wywłaszczona działka została nabyta przez Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż skarga jest uzasadniona, a podstawą jej jest sentencja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, art. 21 ust.1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w sprawie niniejszej WSA w Warszawie wydał powołany wyżej wyrok z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2230/14. Orzeczenie to jest prawomocne. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r. II OSK 2971/14, CBOSA). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Należy podkreślić, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (por. np. wyrok NSA z 6 września 2016 r. II FSK 1901/14 oraz z 2 lutego 2016r. II FSK 3171/13, CBOSA). Reasumując, rozpoznając niniejszą sprawę sąd administracyjny nie może prowadzić polemiki z ocenami prawnymi wyrażonymi w wiążącym go, co należy podkreślić, w danej sprawie, prawomocnym wyrokiem sądu. IV.3. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienie był m. in. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszych powołanych przepisów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl zaś art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie podstawą do odmowy wszczęcia postepowania nie mogła być niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych, do których zalicza się m. in. brak jest przedmiotu postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy przepisy prawa nie przewidują załatwienia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II GSK 176/15, CBOSA). Dopuszczalność w niniejszej sprawie prowadzenia postepowania nadzwyczajnego z art. 156 i n. k.p.a. w odniesieniu do powoływanej wielokrotnie umowy sprzedaży z dnia [...] września 1969 r. rep. [...] nr [...] została bowiem przesadzona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2230/14. W ocenie Sądu, Minister trafnie przyjął, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (por. np. postanowienie NSA z 3 września 2014 r., II OZ 783/14, CBOSA). Wymaga przy tym podkreślenia, że przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej (tj. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do przypisania interesu prawnego) i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 678/15, CBOSA). Skarżący, pomimo skierowania do niego stosowanego wezwania (tom 2/2 akt administracyjnych), nie wykazał, że jest spadkobiercą osób, które w dniu [...].09.1969 r. były właścicielami nieruchomości będącej przedmiotem umowy sprzedaży - aktu notarialnego z [...] września 1969 r. rep. [...] nr [...], zawartego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Osobami tymi były, zgodnie z treścią tego aktu notarialnego, R. R. i A. R. Osoby te nabyły rzeczoną nieruchomość jako wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego należącego do F. i R. R. Po śmierci F. R. jego udziały w tym gospodarstwie - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1967 r. sygn. akt [...] - odziedziczyły R. R. i A. R. Oceny powyższej nie może zmienić powoływanie się przez skarżącego na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001/1/5. Otóż skutki tego wyroku odnoszą się zasadniczo do spadków otwartych od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, czyli od dnia 14 lutego 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 11, poz. 91). Przypomnieć należy, że za dzień otwarcia spadku uznaje się dzień śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Z akt sprawy wynika, że F. R. zmarł [...] sierpnia 1966 r. Równocześnie należy podnieść, że w sprawie skarżącego nie ma zastosowania ta cześć wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzonej niekonstytucyjności nie ograniczono do spadków otwartych od dnia publikacji wyroku (zob. powołany skardze pkt 5a sentencji tego wyroku). Otóż wskazany w tym punkcie art. 1063 k.c. (w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 26 marca 1982 r.) dotyczył dziedziczenia gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa, a nie krewnych spadkodawcy. Tymczasem z prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku wynika, że udział w gospodarstwie rolnym po F. R. odziedziczył nie Skarb Państwa, ale żona i jedna z córek spadkodawcy. Reasumując, trafnie uznał Minister, że skarżący nie legitymuj się interesem prawnym w niniejszej sprawie. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.