I OSK 1991/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2011/16 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. nr KOC/4960/Pi/16 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2011/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informację z okresu ostatnich dziesięciu lat o procesach sądowych przed sądami cywilnymi, karnymi, których rezultat bezpośrednio dotyczył działalności, zadań Urzędu Dzielnicy [...] wraz z podaniem przedmiotu sporu, wartości przedmiotu sporu oraz końcowego orzeczenia sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy wezwał wnioskodawcę, z uwagi na to, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że "działania władzy lokalnej z mocy prawa podlegają ocenie społeczeństwa". Nadto wnioskodawca uzasadnił swój wniosek celami poznawczymi i porównawczymi oraz wskazał, że sprawy te mają wpływ na rozwój sytuacji ekonomicznej urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, albowiem organ nie dysponuje żądaną informacją na dzień złożenia wniosku. Udostępnienie informacji we wskazanej formie wymaga poczynienia dodatkowych nakładów pracy przez organ tj. przejrzenia materiałów źródłowych, wyselekcjonowania z akt spraw sądowych informacji wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, stworzenia indywidualnego opisu, zestawień i zatrudnienia dodatkowego personelu w celu sporządzenia żądanej informacji. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący jest informacją przetworzoną. Informacje objęte wnioskiem nie istnieją w żądanym kształcie w chwili składania wniosku. Urząd nie prowadzi ewidencji - odrębnego zbioru obejmującego informację z okresu ostatnich dziesięciu lat o procesach sądowych przed sądami cywilnymi, karnymi, których rezultat bezpośrednio dotyczył działalności, zadań Urzędu Dzielnicy [...]. Uzyskanie żądanej informacji wymaga wyodrębnienia z akt sądowych za wskazane lata wnioskowanych informacji, zaangażowania dodatkowych osób bądź oddelegowania pracowników do tych prac. W ocenie organu odwoławczego wyszukanie informacji w materiałach źródłowych będących w posiadaniu organu w zakresie żądanym przez wnioskodawcę stanowi informację przetworzoną bowiem wymaga przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot takich czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, które wymagają poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji. Skoro wnioskodawca żąda informacji publicznej przetworzonej, to niezbędne jest wystąpienie po jego stronie interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można zarzucić organowi braku uzasadnienia dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Organ dokonał prawidłowej analizy wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w konsekwencji uznając, że jest to informacja o charakterze przetworzonym, gdyż nie jest możliwe tylko przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek miał charakter pytania złożonego. Nie składał się on przy tym z szeregu, niezależnych od siebie pytań a - zawierając w sobie różne kryteria, których łączne zastosowanie miało dopiero doprowadzić do wydzielenia ściśle określonej grupy orzeczeń sądowych - stanowił w istocie jedno pytanie o informację wielokrotnie wyselekcjonowaną, a taka informacja stanowi informację przetworzoną. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro żądana informacja stanowi informację przetworzoną, to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący musiał więc wykazać, że informacje które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu oraz, że działa w interesie publicznym. Ponadto musiał również wykazać, że sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Udzielenie skarżącemu przez organ informacji przetworzonej byłoby uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile mogłoby to realnie przełożyć się na przykład na poprawę funkcjonowania tego organu, bądź też działalności jednostek samorządowych w ogólności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając mu naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji prostej, a informację przetworzoną oraz naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo tego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającym na błędnym przyjęciu, że informacja żądana przez skarżącego nie stanowi informacji prostej, a informację przetworzoną. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W zwięzłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Pomimo, że w skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisu postępowania, to z uwagi na ich treść przyjąć należy, że oba te zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (m.in. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14); - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni oraz właściwie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna, której udostępnienia domagał się skarżący kasacyjnie ma bowiem charakter informacji przetworzonej. Należy mieć na uwadze, że specyfika procesów i orzeczeń sądowych wraz z uzasadnieniami jest tego rodzaju, że częstokroć zawierają one nie tylko dane stron postępowań, lecz również innych osób. Zakres złożonego wniosku jest szeroki, ponieważ obejmuje informacje o procesach sądowych z ostatnich 10 lat. Rezultaty wyszukania żądanych informacji - ze względu na wagę chronionych dóbr - wymagają zweryfikowania nie tylko w drodze zwykłych czynności technicznych, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej - bo wymagającej uważnej lektury wielu orzeczeń i ich uzasadnień - anonimizacji dokumentów. Anonimizacja w tego rodzaju przypadkach nie ogranicza się wyłącznie do wyeliminowania z dokumentacji imion i nazwisk, lecz wiąże się również z koniecznością usunięcia określonych fragmentów uzasadnień, tj. takich ich części, które umożliwiałyby identyfikację poszczególnych osób, a to z kolei wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych i intelektualnych. Dodatkowo orzeczenia te, zgodnie z żądaniem skarżącego, miałyby być poddane analizie pod kątem rezultatu dotyczącego bezpośrednio działalności Urzędu Dzielnicy [...]. W związku z powyższym należy zaakceptować ocenę Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów wydających decyzje, według której w realiach niniejszej sprawy przygotowanie informacji, jakiej domagał się skarżący kasacyjnie, wymagające uprzedniej analizy posiadanego zasobu dokumentów i dokonania ich wyboru według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, związane byłoby również z istotnym i takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten podmiot. Wnioskowana do udzielenia informacja publiczna miała zatem charakter informacji publicznej przetworzonej. Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. albowiem wnioskodawca mimo uprzedzenia go przez organ o konieczności wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie wykazał tej okoliczności. Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego - czego skarżący kasacyjnie nie wykazał - stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wskazać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl