II SA/Gl 1246/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości oddala skargę. U Z S A D N I E N I E Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] (dalej: Zarządzenie ) ze względu na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent Miasta S. (dalej: Prezydent) postanowił o zamianie prawa własności zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy S., ozn. geod. jako działka nr [...] k.m. [...], obręb S. o powierzchni 2392 m2, o wartości 126 800 złotych na prawo wieczystego użytkowania działek niezabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu "A" S.A. z siedzibą w K., ozn. geod. jako działka Nr [...] i [...] k.m. [...] obręb S. o łącznej powierzchni 1533 m2, wartości łącznej 81 008 zł. Zgodnie z § 2 Zarządzenia, Prezydent ustalił dopłatę w wysokości 45 792 zł., stanowiącą różnicę wartości zamienianych nieruchomości, którą to miała uiścić "A" Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. W ocenie Wojewody [...], kwestionowany akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Prezydent, podejmując ww. Zarządzenie w dniu [...] r. działał na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania komunalnymi nieruchomościami gruntowymi (dalej: Uchwała) , która na dzień wydania Zarządzenia, to jest na dzień [...] r. już nie obowiązywała. Tezę o nieobowiązywaniu wskazanej uchwały organ nadzoru wywodzi z faktu zmian, jakie zaszły w treści delegacji ustawowej zawierającej upoważnienie do jej podjęcia. Uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami jest podejmowana przez organ stanowiący na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Na przestrzeni lat swego obowiązywania przepis ten był wielokrotnie nowelizowany, w tym również w okresie od 1995 do 2008 roku, a więc w czasie od podjęcia uchwały Rady Miejskiej do wydania zarządzenia Prezydenta Miasta. O ile jednak pierwsza z tych nowelizacji w tym okresie, była wynikiem reformy ustrojowej i obejmowała swym zakresie zmiany co do definicji organu wykonawczego, to już druga z nich w sposób istotny ingerowali w zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego. Przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) z dniem 29 października 2007 r. diametralnie została zmieniona treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a Nowelizacja rozszerzyła uprawnienia rady gminy w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Na skutek przyjętej nowelizacji dyspozycją tego przepisu objęto wszystkie nieruchomości, a nie jak dotychczas jedynie nieruchomości gruntowe, Ponadto od tego czasu przepis miał dotyczyć czynności "niedokonanych" - takich jak: nabywanie, zbywanie i obciążanie, wynajmowanie, a nie jak dotychczas, tylko czynności "dokonanych" takich jak: zbycie, nabycie, obciążenie i najem. I wreszcie wymogi znowelizowanego przepisu od tej pory miały dotyczyć już nie tylko umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ale i umów zawieranych na czas nieoznaczony oraz przypadków, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Konsekwencją tej nowelizacji, zmieniającej treść delegacji ustawowej, jest (była) utrata mocy obowiązującej Uchwały z dnia [...] r. Przepis art. 94 Konstytucji RP przewiduje wymóg stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało uchylone lub zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających zachowanie aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to akt taki traci rację bytu, albowiem swym zakresem przedmiotowym czy podmiotowym, nie odpowiada już granicom nowej delegacji. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, dalsze jego stosowanie, czy też podejmowanie jakichkolwiek działań na jego podstawie, będzie stało w oczywistej sprzeczności ze wskazanym przepisem konstytucyjnym. Uzasadniając wyrażony wyżej pogląd organ nadzoru wskazuje na ścisły związek aktu wykonawczego do ustawy z samą ustawą, sięgając do postanowień zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r . w sprawie "Zasada techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283). W § 32 ust. 2 rozporządzenia, mającym zastosowanie również zastosowanie do aktów prawa miejscowego, przewidziano, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego. Stosownie zaś do brzmienia § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Wobec tego, na skutek istotnej nowelizacji przepisu upoważniającego, dotyczącego zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym, oraz braku przepisów przejściowych, Uchwała z dniem [...] r., z mocy prawa, utraciła swą moc obowiązującą. W tej sytuacji Prezydent nie mógł opierać swych działań na jej podstawie. Natomiast z uwagi na fakt, że oprócz tej Uchwały nie istniał żaden inny akt Rady Miejskiej w S., upoważniający Prezydenta do zbywania i nabywania, ani zamiany nieruchomości, należy stwierdzić, że organ ten podejmując Zarządzenie z dnia [...] r. działał bez stosownego upoważnienia, czym istotnie naruszył prawo, to jest art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Kolejny zarzut podnoszony w skardze dotyczy naruszenia bezprzetargowego zasad zbywania nieruchomości, określonych w art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: u.g.n.). W myśl tego przepisu, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomością pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy k.p.a.. Osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Zawiadomienie osoby uprzywilejowanej z tytułu pierwszeństwa o zamiarze zbycia nieruchomości - w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazanego w art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie jest oświadczeniem woli złożonym w celu zawarcia umowy sprzedaży. Wreszcie stosownie do treści ust. 7 przepisu zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym domem wielolokalowym na rzecz innych osób, niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2, nie może nastąpić z pominięciem najemców lokali mieszkalnych położonych w tym budynku. Przeznaczenie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 ustawy o samorządzie gminnym stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., I SA/Wa 1129/12, LEX nr 1270599). Zdaniem organu nadzoru, wydanie Zarządzenia w przedmiocie zamiany nieruchomości nastąpiło bez dochowania powyższej procedury prawnej dotyczącej zasad pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości. Nieruchomość - będąca przedmiotem zamiany - oznaczona jako działka Nr [...], dla której została urządzona księga wieczysta Nr [...], na dzień wydania zarządzenia, stanowiła własność Gminy S. Podstawą nabycia tej nieruchomości do zasobu gminnego Miasta S. była decyzja Wojewody [...] Nr [...], [...], [...] oraz Nr [...], [...], [...], [...] z dnia [...] r. Nieruchomość ta była zabudowana składnikiem budowlanym stanowiącym nakłady "A" S.A. w K." (akt notarialny z dnia [...] roku, repertorium A nr [...]). Tym składnikiem budowlanym były budynki mieszkalne, określone przez Miasto S. jako: składnik majątku "A" S.A. Spółka była stroną umów najmu mieszczących się w budynkach lokali mieszkalnych, była też, jak twierdzi Gmina, podmiotem uprawnionym do zbycia tych lokali na zasadach zakładowych. Powyższy fakt w opinii Prezydenta Miasta wyłączał zastosowanie przez Miasto S. art. 34 ust. 1, 4 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w procesie zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...]. Zdaniem Wojewody, budynki mieszkalne znajdujące się przy ulicy [...] i [...] były jedynie w posiadaniu "A" S.A. Spółka weszła w ich posiadanie na poprzez nabycie - w drodze sprzedaży przedsiębiorstwa spółki o firmie: "B" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w S. - tzw. nakładów na grunt (§ 3). W wyniku nabycia tychże nakładów "A" S.A nie stała się jednak właścicielem budynków mieszkalnych. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit właścicielem pozostawało Miasto S., albowiem to ono było właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], na której były posadowione budynki mieszkalne. Tym samym - wbrew temu, co wywodzi Miasto S. - dla uzasadnienia odstąpienia od przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć zastosowania ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. 2001, Nr 4, poz. 24). Skoro zaś nie istniały żadne przepisy szczególne, które mogłyby wyłączyć stosowanie przepisu art. 34 u.g.n., zbycie nieruchomości należącej do zasobu Miasta S. musiało się odbyć z uwzględnieniem wszelkich procedur z niego wynikających. Zaniechanie procedury w procesie zbywania nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego pisma procesowego odniósł się do zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru. Odnośnie pierwszego z nich, dotyczącego braku podstawy prawnej do wydania Zarządzenia ze względu na utratę mocy prawnej Uchwały, na podstawie której zostało ono podjęte, Gmina nie podziela go z następujących względów. Nie każda zmiana przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego oznacza automatyczną utratę mocy prawnej aktu wydanego na jego podstawie. Reguła walidacyjna, o której mowa w § 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zakłada, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu to taki akt wykonawczy przestaje obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Jak wskazuje się w doktrynie, dla oceny skutków takiej zmiany konieczne jest wyraźne odróżnienie przepisu od normy, który ją wyraża. Sama bowiem zmiana brzmienia przepisu upoważniającego nie będąca zmianą normy wyrażonej w tym przepisie nie ma wpływu na obowiązywanie aktów wykonawczych wydanych na podstawie zmienionego przepisu. Elementami normy zawartej w przepisie upoważniającym są określenia rodzaju aktu wykonawczego, organu upoważnionego do wydania tego aktu wykonawczego, zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym oraz wytycznych dotyczących treści tego aktu. Zmiana zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących treści tego aktu jest zmianą materialnej treści normy upoważniającej (por. G Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarzy Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010). Regułę walidacyjną zakładającą utratę mocy obowiązującej aktu wykonawczego w przypadku umiany treści przepisu upoważniającego do wydania danego aktu należy stosować uwzględniając element materialny upoważnienia. Reguła walidacyjna może zatem ulec modyfikacji jeżeli zmiana zakresu spraw przekazanych do unormowania w akcie wykonawczymi nie wpłynie na dotychczasowy zakres spraw przekazanych do regulacji podustawowej, a np. jedynie je uzupełni (por. G. Wierciński w: pracy zbiorowej pod red. J. Warylewskiego, Zasady techniki prawodawczej, komentarzy do rozporządzenia, Warszawa 2003). W takiej sytuacji ocena skutków zmiany stanu prawnego musi być dokonywana poprzez zestawienie merytorycznej treści dotychczasowego aktu wykonawczego z nową treścią przepisu upoważniającego. Podobnie stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykłady takich orzeczeń przywołano w odpowiedzi na skargę). Gmina zwraca także uwagę na szczególny charakter aktów prawa miejscowego, które są podejmowane na podstawie "upoważnienia zawartego w ustawie" (rozporządzenia – na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania"). Oznacza to większy zakres swobody prawotwórczej organów upoważnionych do ich wydawania. W konsekwencji, jej zdaniem, zmiana normy upoważniającej powoduje, że akt prawa miejscowego traci moc jedynie w zakresie, w jakim jest sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2007 r., upoważniał radę gminy do podjęcia uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej i stanowił, że do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 roku art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a upoważniał radę gminy do podjęcia uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ponadto stanowił, że do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Kwestionowana Uchwała, jak wykazuje jej analiza, nie była sprzeczna treścią przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a po nowelizacji, w ramach której rozszerzono uprawnienia rady gminy w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wobec tego nie nastąpiła automatycznie utrata jej mocy obowiązującej. Odnosząc się do drugiego zarzutu, związanego z naruszeniem przez Prezydenta procedury, przewidującej pierwszeństwo najemców w przypadku zbywania lokali mieszkalnych, pełnomocnik Gminy wywodzi, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uzasadniał zastosowania przepisów zawartych w art. 34 u.g.n. Na rzecz tego stanowiska przytacza następujące argumenty. Gmina S., co nie budzi wątpliwości, nie była stroną umów najmu lokali znajdujących się w budynkach mieszkalnych przy ul, [...] i [...], bowiem na skutek komunalizacji na jej rzecz działki nr [...] nie wstąpiła w stosunki najmu. Ponadto, komunalizacja działki, na której posadowione są te budynki, w żaden sposób nie ograniczyła dotychczasowych praw osób trzecich, w tym praw najemców lokali mieszkalnych (por. wyroki NSA z dnia 29 września 1998 r., 1 SA 57/98 LEX nr 45032 i z dnia 12 października 1998 r., 1 SA 352/98 LEX nr 45028). Z uwagi na fakt, że nakłady poczynione na w/w grunt nabyła od upadłego "A" S.A. to spółka ta przejęła prawa i obowiązki upadłego jako wynajmującego. Natomiast, uprawnienie do nabycia nieruchomości lokalowej na zasadzie pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 u.g.n. zostało powiązane z istnieniem tytułu prawnego do lokalu w postaci stosunku najmu zawiązanego na czas nieoznaczony (por. wyrok TK z 21.9.1999 r., K 6/98). Z przepisu tego wprawdzie wprost nie wynika, że chodzi o stosunek najmu łączący uprawnionego z właścicielem nieruchomości, ale tylko taka interpretacja wydaje się uzasadniona przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i logicznej. W orzecznictwie przyjęto, że z przepisu art. 34 u.g.n. nie wynika dla uprawnionego roszczenie o zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie ograniczenie swobody zbywcy w wyborze nabywcy, które polega na zakazie rozporządzania nieruchomością w sposób naruszający pierwszeństwo (por. wyrok SN z 23.11.2005 r., II CK 248/2005, uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 23.7.1992 r., III GZP 62/92). Tak ukształtowane pierwszeństwo funkcjonuje tylko w powiązaniu ze stosunkiem najmu łączącymi właścicielem nieruchomości. Tylko bowiem taka relacja skutkuje obowiązkiem właściciela nieruchomości uwzględnienia prawa pierwszeństwa. Jedynie w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w art. 34 ust. 1 ww. ustawy przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Ponadto prawo pierwszeństwa stanowi ustawowe ograniczenie prawa własności przysługującej Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego i z tego względu przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 nie powinien być wykładany rozszerzająco (por. wyrok SN z 11.3.2011 r., II CSK 302/10). Pełnomocnik Gminy podkreśla, że analogiczne sytuacje prawne były już przedmiotem analizy Wojewody [...]. W dniu [...] r. organ ten wydał zarządzenie nr [...] o wyrażeniu zgody na zbycie przez oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz "C" S.A. zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w S. przy ul. [...]. Działka ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który stanowił składnik majątkowy "C" S.A. Przed wydaniem zarządzenia Wojewoda badał zasadność zastosowania art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W końcowej części pisma procesowego uzasadniono wniosek o odrzucenie skargi, podnosząc iż skarga jest niedopuszczalna. Zarządzenie ma charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli organu wykonawczego właściciela nieruchomości. Treść oświadczenia zawartego w tym zarządzeniu ujęta została w umowie zamiany z dnia [...] r. (Rep. A nr [...]). Zaskarżone zarządzenie nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest to w szczególności decyzja administracyjna ani akt prawa miejscowego. Zarządzenie to nie stanowi także innego, niż decyzja albo postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które wymienia art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a. Nie kreuje także obowiązków ani uprawnień związanych ze sporną nieruchomością. Okoliczność, że gospodarowanie mieniem publicznym przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego doznaje na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczeń nie powoduje, że spory w tym zakresie tracą charakter cywilnoprawny (por. postanowienie NSA z 19.4.2011 r., I OSK 313/11). Skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone zarządzenie nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, akt tego rodzaju sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W sprawach skarg wnoszonych przez organ nadzoru nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (art. 102a u.s.g.). Przedmiotem kontroli Sądu jest Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] (dalej: Zarządzenie ), które zdaniem organu nadzoru jest obarczone wadą istotnego naruszenia prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ze względu na podjęcie go bez podstawy prawnej w postaci nieobowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania komunalnymi nieruchomościami gruntowymi (dalej: Uchwała). Istotne naruszenie prawa Wojewoda [...] upatruje także w braku zastosowania, przy zamianie nieruchomości, procedury określonej w art. 34 u.g.n. Stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości. Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent Miasta S. (dalej: Prezydent) postanowił o zamianie prawa własności zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy S., ozn. geod. jako działka nr [...] k.m. [...], obręb S. o powierzchni 2392 m2, o wartości 126 800 złotych na prawo wieczystego użytkowania działek niezabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu "A" S.A. z siedzibą w K., ozn. geod. jako działka Nr [...] i [...] k.m. [...] obręb S. o łącznej powierzchni 1533 m2, wartości łącznej 81 008 zł. Zgodnie z § 2 Zarządzenia, Prezydent ustalił dopłatę w kwocie 45 792 zł., stanowiącą różnicę w wartości zamienianych nieruchomości. Kwotę tę miała uiścić, na rzecz Gminy S., "A". W pierwszym rzędzie przyjdzie jednak rozpatrzyć zarzut podnoszony w końcowej części odpowiedzi na skargę, w ramach którego Gmina S. wnioskuje o jej odrzucenie ze względu na cywilnoprawny charakter Zarządzenia, a tym samym brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia. Zdaniem Sądu akt ten pozostaje w zakresie właściwości sądu administracyjnego ze względu na postanowienia art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to jest przede wszystkim aktem z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym i jednostronnym, podjętym przez organ administracji publicznej w ramach jego kompetencji. To że rodzi także skutki cywilnoprawne nie zmienia jego charakteru, tym bardziej, że wywołuje je w sposób pośredni. Dopiero oświadczenie woli osób reprezentujących Gminę, złożone m.in. na podstawie tegoż Zarządzenia, spowodowało zamianę nieruchomości (por. akt notarialny znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez organ nadzoru). Odnosząc się do pierwszego zarzutu przyjdzie podzielić stanowisko Gminy, wyrażone w odpowiedzi na skargę. Nowelizacja art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a dokonana przepisem art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) z dniem 29 października 2007 r. rzeczywiście spowodowała zmianę treści normy konstytuującej delegację ustawą upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały w kwestii podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: "nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata." Po zmianie rada został uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Nie budzi wątpliwości, mimo tej zmiany, że tak poprzednia wersja upoważnienia ustawowego, jak i wersja po zmianie, upoważniały radę gminy do uregulowania zasad dokonywania zamian nieruchomości komunalnych, skoro pojęcie zbywania odnosi się do czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (por. art. 4 pkt. 3b u.g.n.). Zamiana jest taką czynnością prawną. Wobec tego, nie dokonując oceny całej Uchwały, przyjąć trzeba, że przepis zawarty w § 10 stanowiący: W uzasadnionych przypadkach komunalne nieruchomości mogą być zamienione na nieruchomości stanowiące własność lub będące w użytkowaniu wieczystym osób prawnych lub fizycznych oraz stanowiące własność Skarbu Państwa" nie został uchylony w wyniku ww. nowelizacji art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. i mógł stanowić podstawę prawną podjętego Zarządzenia. Także i drugi zarzut nie znajduje uzasadnienia z następujących przyczyn. Hipotezą art. 34 ust. 1 u.g.n. objęte są przypadki zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, przy czym w pkt. 3 ust. 1, w którym mowa jest o najemcach lokali mieszkalnych, chodzi o zbycie lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 629/09 (Lex nr 736478) wskazał, że art. 34 i 36 u.g.n. nie przyznają pierwszeństwa do nabycia części składowej rzeczy, która to część składowa nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Stanowisko takie potwierdza przepis art. 34 ust. 6b u.g.n., zgodnie z którym w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ust. 6 lub ust. 6a, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, mamy do czynienia nie z odrębną własnością lokali, ale z korzystaniem z mieszkań w oparciu o umowy najmu. Wobec tego do zamiany nieruchomości nie znajdował zastosowania tryb określony w art. 34 ust. 1 pkt. 3 w zw. z ust. 4 (obowiązek zawiadomienia na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości), ust. 5 (możliwość korzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości pod warunkiem złożenia oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie). Ponadto, w ocenie Sądu, przepis art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n., przewidujący pierwszeństwo najemców lokalu mieszkalnego, odnosi się jedynie do sytuacji, w której lokal zbywa właściciel będący wynajmującym. W tej sprawie stosunek najmu łączy najemców nie z Gminą S., ale z "A" S.A. Zmiana właściciela nieruchomości nie ma żadnego wpływu na ten stosunek. Wobec powyższego, skoro organ nadzoru nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta S., który podjął przedmiotowe Zarządzenie, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.