I OSK 313/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Słupsku od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 879/10 odrzucającego skargę Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia (...) maja 2010 r. Nr (...) w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 879/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia (...) maja 2010 r. Nr (...) r. w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uchwałą z dnia (...) maja 2010 r. Nr(...) r. Zarząd Powiatu C. , działając w celu wykonania uchwały Rady Powiatu C. Nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. postanowił sprzedać w drodze bezprzetargowej, prawo własności nieruchomości Powiatu C. położonej w obrębie geodezyjnym, na rzecz właścicieli nieruchomości przyległej w celu poprawienia warunków jej zagospodarowania. Powyższy akt zaskarżony został przez Prokuratora Okręgowego w Słupsku, który zarzucił rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) poprzez złożenie bez podstawy prawnej oświadczenia woli przez Zarząd Powiatu C. w sprawie dotyczącej sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność Powiatu C. oraz rażące naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej jako U.g.n. poprzez uznanie że sprzedaż bezprzetargowa działki stanowi wyłączny sposób jej zagospodarowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu C. wniósł o jej oddalenie, podkreślając jednakże w treści pisma, iż zasadne jest rozpatrzenie możliwości odrzucenia skargi z uwagi na cywilny charakter przedmiotowej sprawy. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje U.g.n. Analiza tego aktu prawnego sugeruje, iż intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i taki właśnie tryb (cywilnoprawny) został zastosowany w art. 13 ust. 1 U.g.n. Zgodnie z art. 13 ust. 1 U.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przeciwieństwie do norm powszechnie obowiązujących, które mają charakter abstrakcyjny, regulują nieokreśloną liczbę przypadków i są kierowane do nieoznaczonego adresata, zaskarżony w niniejszej sprawie akt reguluje konkretną sprawę, co wyłącza możliwość jego uznania jako aktu wydanego z zakresu administracji publicznej, a tym samym jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie powołanego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie stanowi uchwały z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Zarząd Powiatu C. działał w przedmiotowej sprawie w imieniu Powiatu C. jako właściciela cywilnych praw majątkowych, a stosunek prawny jaki na tej podstawie powstał ma charakter stosunku cywilnoprawnego i nie stanowi czynności objętej kognicją sądu administracyjnego wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.. Tym samym determinuje to właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania powstałych na tym tle sporów. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prokurator Okręgowy w Słupsku zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. 1. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania uchwały Zarządu Powiatu C. podjętej w sprawie sprzedaży, w drodze bezprzetargowej, prawa własności nieruchomości Powiatu C. położonej w obrębie geodezyjnym C., w Gminie C. oznaczonej ewidencyjnie jako dz. Nr (...) na rzecz właścicieli nieruchomości przyległej stanowiącej działki na (...) i (...), w celu poprawienia warunków jej zagospodarowania, 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazanie czy i jakie argumenty przemawiają za tym, że zaskarżona uchwała nie może zostać zaliczona do uchwał z zakresu administracji publicznej. 3. art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy tego, że powyższe przepisy nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżenia uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego przez prokuratora W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż o właściwości sądu administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę lub zarządzanie organu samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie więc ma to, czy akt został podjęty przez uprawniony organ i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Z tego względu działania i akty podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Zatem w ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie mógł przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Nie można również uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu samorządu terytorialnego, która nie wywołuje wprost skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują. Uchwała ta nie tylko została podjęta w ramach wykonania uprawnień wynikających z art. 32 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz Zarząd Powiatu, podjął ją wykonując upoważnienie Rady Powiatu zawarte w uchwale z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...) i dlatego także z tych powodów powinna być uznana jako akt prawa administracyjnego publicznego. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż stanowisko wyrażone w postanowieniu, iż zaskarżony akt jest aktem o charakterze cywilnoprawnym jest nietrafne. Uchwała Zarządu Powiatu C. nie stanowi ani oferty zawarcia umowy cywilnoprawnej, ani negocjacji umowy. Wręcz przeciwnie w pkt. 3 uchwały zapowiedziano, że szczegółowe warunki sprzedaży (umowy cywilnoprawnej) zostaną określone w odrębnym protokole z rokowań. Powyższy akt ma charakter administracyjno - prawny, ponieważ zadecydowano w niej o tym, że sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej ma na celu poprawienie warunków jej zagospodarowania. Co więcej przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży pozostaje w wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem działania organu można kwalifikować jako szeroko rozumiane zasady gospodarowania organu wykonawczego powiatu w sferze działań, do których został ustawowo legitymizowany. Wskazanie działki do nabycia w trybie bezprzetargowym, nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego, którym jest sprzedaż nieruchomości. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań powiatu i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Skarżący kasacyjnie wywodził również, iż art. 50 §1 oraz 53 §3 P.p.s.a. nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji wynikające z powyższych przepisów uprawnienia prokuratora w zakresie zgodności z prawem szeroko rozumianej "działalności powiatu" o jakiej mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym winny obejmować swym zakresem przedmiotowym także uchwały zarządu powiatu wywierające skutki w sferze prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie polega na tym czy uchwała organu wykonawczego powiatu w sprawie sprzedaży nieruchomości będącej własnością powiatu w drodze bezprzetargowej, stanowi akt z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż działania i akty podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Jego zdaniem zaskarżona uchwała zarządu powiatu ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ zadecydowano w niej o tym, że sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej ma na celu poprawienie warunków jej zagospodarowania. Powyższa argumentacja nie może zostać uznana za poprawną. Odnosząc się do relacji, jakie zachodzą pomiędzy przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej U.g.n.), a Kodeksem cywilnym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania U.g.n. w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to z faktu, iż działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć jednak trzeba, że ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 492/11 oraz postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 442/10). W ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dn. 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96) wskazać należy, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, ani żadnego innego aktu ani czynności z katalogu art. 3 § 2 P.p.s.a. Potwierdzenie powyższej tezy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który np. w wyroku z dnia 26 listopada 1992 r., OSNC 1993/10/182 stwierdził, że ,,na uchwałę zarządu gminy miasta w sprawie sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych gminy, jako nie dotyczącej sprawy z zakresu administracji publicznej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, obecnie samorządzie gminnym". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, iż rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). Tak więc organ jednostki samorządu terytorialnego wyrażając zgodę na zbycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w U.g.n. uprawnienie. Natomiast w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 U.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 442/10). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy podnieść, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność powiatu może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podjęcie uchwały w przedmiocie sprzedaży takiej nieruchomości należy do sfery ,,dominium", a nie do sfery ,,imperium" powiatu. Innymi słowy powiat w przedmiotowej sprawie działał jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2008 r., II OSK 853/08). Nie budzi więc wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks Cywilny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetargowej) wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 K.p.a. podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalnością takiego rozwiązania przemawia fakt, iż w tym wypadku zarząd powiatu nie działałby jako organ administracji, lecz wykonywałby uprawnienia właścicielskie powiatu, a nawiązany stosunek prawny miałby charakter cywilnoprawny, a zatem nie stanowiłby czynności objętej kognicją sądu administracyjnego wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r., II SAB/Gl 6/11). Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Zarządu Powiatu C. przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 P.p.s.a., a w szczególności w pkt 5 i 6 tego artykułu, tj. nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej czy też innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz 141 P.p.s.a. są więc bezpodstawne. Rozpoznają ostatni z podniesionych zarzutów tj. art. 50 §1 w zw. z art. 53 §3 P.p.s.a. należy wskazać, iż niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 §1 P.p.s.a w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39 ) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, iż sąd w takim wypadku odstępowałby od badania warunków formalnych skargi, w tym - przede wszystkim - czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądów administracyjnych. Badanie warunków formalnych skargi ma charakter obligatoryjny i nie może uprzywilejowywać prokuratora jako podmiotu wnoszącego skargę w stosunku do pozostałych skarżących. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na postawie art. 184 P.p.s.a.