II OSK 564/19

Dnia 22 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2790/17 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2790/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P., pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (szesnaście lokali mieszkalnych) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. Organ stwierdził m.in., że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w tym m.in. zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Z projektu budowlanego wynika, że w obszarze oddziaływania inwestycji, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), znajduje się działka nr [...], położona na wschód od nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący P. S. wraz z innymi współwłaścicielami działki nr [...] przy ul. [...] w M.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie wykazali, że planowana inwestycja będzie wpływać na ich nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ podkreślił, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie szeregowej zostały zaprojektowane w odległości 4,84 m od granicy nieruchomości odwołujących się, a więc zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia. Projektowana zabudowa nie wpłynie na zmniejszenie, poniżej wymaganego, co najmniej 3-godzinnego czasu nasłonecznienia w dniach równonocy (21 marca, 21 września) w godzinach 7:00-17:00 pokojów mieszkalnych na piętrach budynków znajdujących się na ich nieruchomości. Z tych przyczyn Wojewoda uznał, że odwołujący się nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, § 13 i § 60 ww. rozporządzenia oraz art. 7 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość nr 63 nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, mimo że projektowane obiekty budowlane powodują całkowite zacienienie w godzinach przedpołudniowych pomieszczeń znajdujących się od strony wschodniej (zwłaszcza salonu znajdującego się na parterze), a analiza nasłonecznienia została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia i nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2790/17, uwzględniając skargę, wskazał, że obowiązkiem organu jest zbadanie, czy dokumenty załączone do projektu budowlanego dają dostateczną podstawę do oceny oświetlenia i naświetlenia sąsiednich budynków. Jeżeli w projekcie budowlanym brak jest właściwych rysunków, to nie można zweryfikować poprawności projektu w tym zakresie. Następnie Sąd powołał się na treść § 60 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia. Mając to na względzie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie analiza przesłaniania została ograniczona tylko do pokoi mieszkalnych na piętrach budynków znajdujących się na działce nr [...] (po podziale [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), które mają parapety na wysokości ponad 3,5 m nad poziomem terenu. Nie ma znaczenia podnoszona przez inwestora w piśmie z 11 września 2017 r. okoliczność, że stosownie do § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia w mieszkaniu wielopokojowym jest wystarczające, aby przynajmniej jeden pokój mieszkalny miał zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach w godzinach 7:00-17:00, w sytuacji, gdy nie wykazano dostatecznie, że analiza nasłonecznienia została sporządzona prawidłowo. Okoliczności podniesione przez skarżącego (pominięcia pokoi znajdujących się na parterze i sporządzenie analizy tylko dla pokoi na piętrze), powinny zostać wyjaśnione przez organy, tym bardziej, że ani analiza, ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie pozwala na ocenę tych zarzutów. Sam fakt ograniczenia dostępu naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości graniczącej z inwestycją, nawet jeśli jest ono zgodne z warunkami technicznymi, uzasadnia twierdzenie, że właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwalający na jego udział w postępowaniu. Ponadto powinny zostać uwzględnione sytuacje potencjalne (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15). Sąd, posiłkując się treścią art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz uchwałą NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (publ. ONSA 2001 nr 1 poz. 7), wskazał, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, Sąd nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawy te nie są tożsame, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Nie można więc uznać, że decyzje te tworzą tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Ponadto Sąd zauważył, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający tytuł prawny odwołujących się do nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z akt sprawy wynika, że K. G., mimo że jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] (sąsiadującej z inwestycją od wschodu) nie została uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i postępowania odwoławczego, zainicjowanego m.in. przez skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia polegające na uznaniu, że sporządzenie analizy nasłonecznienia, o której mowa w § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia z uwzględnieniem okoliczności, o której mowa w § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia jest niewystarczające z uwagi na brzmienie § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że w sytuacji, w której analizie nasłonecznienia poddawany jest budynek mieszkalny jednorodzinny spełnienie wymagań nasłonecznienia jest wymagane w odniesieniu do jednego pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, bez względu na kondygnację na której się znajduje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie. W związku z zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, ponieważ sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej opartego na § 13 ust. 2 i § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nie może skutecznie podważyć oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, a wskazującej na braki postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny, czy skarżący jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest oceniany w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu sformułowanego w oparciu o ww. przepisy Prawa budowlanego. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na istnienie norm prawa materialnego, do których zaliczają się ww. przepisy rozporządzenia, zasadniczo stanowi argumentację, która może ewentualnie potwierdzać, że dany podmiot ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego. Kwestie zacieniania i nasłonecznienia z reguły mogą powodować, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji sąsiedni teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego będzie podlegał ograniczeniu w zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne wg norm prawa. A zatem brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że dany podmiot (np. wnoszący odwołanie) nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, z 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15; z 11 marca 2020 r., II OSK 3158/19, z 20 lipca 2021 r., II OSK 3112/20). W tym zakresie Sąd I instancji ma rację, że przy ocenie istnienia interesu prawnego danego podmiotu do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma przesądzającego znaczenia czy w danym przypadku w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do naruszenia norm technicznych. W tym też miejscu należy potwierdzić, że źródłem interesu prawnego może stanowić także prawo własności wywodzone z art. 140 K.c. W tych warunkach prawnych Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia w ogólności czy w sprawie prawidłowo ustalony został kręgu stron postępowania, skoro w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający tytuł prawny odwołujących się do nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; zaś K. G., mimo że jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] (sąsiadującej z inwestycją od wschodu) nie została uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i postępowania odwoławczego, zainicjowanego m.in. przez skarżącego. W tego rodzaju sprawach wymagana jest bowiem ocena, czy np. powoływanie się na prawo własności (art. 140 K.c.) wyczerpuje w okolicznościach konkretnej sprawy przesłankę z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego odnoszącą się do "przepisów odrębnych", które służą wyznaczeniu terenu w otoczenia obiektu budowlanego na potrzeby ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Przy udzielaniu pozwolenia na budowę uwzględnieniu wymagają bowiem uzasadnione interesy osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Dlatego ważne jest przy ocenie przymiotu strony dokładne wyjaśnienie sprawy, tym bardziej w sytuacji gdy (tak jak w tej sprawie) ww. przepisy rozporządzenia nie ograniczają analizy zacieniania i nasłonecznienia tylko do wybranych okien sąsiedniej zabudowy. Co więcej, § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, a nie akurat tylko tych, dla których będą spełnione normy z § 60 tego rozporządzenia. Ponadto, co do zasady, która wynika z § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700-1700. To że w § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczono od tej zasady wyjątek (zgodnie z którym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju) nie przeczy ocenie, że sprawa wymaga wyjaśnienia w jej całokształcie, co w okolicznościach tej sprawy wymaga przedstawienia pełnej analizy zacieniania i nasłonecznienia względem sąsiedniej zabudowy z uwzględnieniem treść § 13 ust. 2 tego rozporządzenia, a nie własnego przekonania inwestora o tym jaką treść powinna zawierać stosowana analiza. W tym zakresie Sąd I instancji ma rację, że w niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że analiza nasłonecznienia została sporządzona prawidłowo; zaś okoliczności podniesione przez skarżącego (pominięcia pokoi znajdujących się na parterze i sporządzenie analizy tylko dla pokoi na piętrze) powinny zostać wyjaśnione przez organy, tym bardziej, że ani analiza, ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie pozwala na ocenę tych zarzutów. Ponadto zarzut skargi kasacyjnej jest nieprzekonujący i z tego względu, że o ile wskazuje na mieszkanie wielopokojowe, dla którego wystarczające jest zapewnienie nasłonecznia w wymiarze 3 godzin co najmniej dla jednego pokoju, o tyle tak sformułowany zarzut i argumentacja skargi kasacyjnej pomija definicję "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), zgodnie z którą w tego rodzaju budynkach dopuszczalne jest wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. W tej zaś sprawie nie wyjaśniono czy sąsiednie budynki w zabudowie jednorodzinnej składają się ewentualnie z dwóch lokali i w związku z tym czy pominięte w analizie nasłonecznienia okna dotyczą tego samego lokalu mieszkalnego, co okna objęte analizą; co zasadniczo potwierdza ocenę Sądu I instancji, że sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 13 ust. 2 i § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.