II SA/Łd 94/18

Dnia 7 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy w Opocznie na uchwałę Rady Gminy Poświętne z dnia 9 maja 2014 roku Nr XXXIV/217/14 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Poświętne oddala skargę. LS Prokurator Rejonowy w Opocznie zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Nr XXXIV/217/14 Rady Gminy Poświętne z dnia 9 maja 2014 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Poświętne, zarzucając rażące naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.s.g." – poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz 858 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa". W paragrafie 15 ust. 1 kwestionowanej uchwały określono warunki przyłączenia do sieci wodociągowej. Z paragrafu tego wynika, iż koszty realizacji budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata poprzez wskazanie jego cech jako "osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci", nie wymieniając go z nazwy, zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała Rady Gminy ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek ponoszenia kosztów wybudowania przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Dalej Prokurator podkreślił, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 roku, sygn. III CZP 79/07 wskazał, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy oraz udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podobna teza wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Go 432/06, w którym Sąd stwierdził niedopuszczalność obciążenia właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą. Identyczna teza wynika także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 675/07, w którym Sąd rozstrzygnął, że sprzeczne są z prawem wszelkie uchwały rad gminy np. w budowie wodociągu lub kanalizacji ściekowej. Prokurator wskazał następnie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada powyższa znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała Rady Gminy Poświętne została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w ww. zakresie. Zdaniem Prokuratora powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. W ocenie Prokuratora ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Prokurator stwierdził, że jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich. Biorąc powyższe pod uwagę, Prokurator uznał, że skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania zaskarżonej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ustalania zasad finansowania inwestycji poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat w tym zakresie. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Poświętne stwierdziła po pierwsze, że w zaskarżonej uchwale żadna jednorazowa opłata za przyłączenie ani jakakolwiek inna danina publiczna na rzecz podmiotu zapewniającego dostawy wody i odprowadzanie ścieków za dokonanie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej w gminie, nie została w ogóle ustanowiona. W treści kwestionowanego przez Prokuratora § 15 Regulaminu chodzi jedynie o wytyczenie precyzyjnej granicy pomiędzy obowiązkami dostawcy mediów, a powinnościami ich odbiorcy w zakresie realizacji poszczególnych elementów infrastruktury wodociągowej lub kanalizacyjnej (sieci przesyłowej i tzw. przyłączy oraz niezbędnych urządzeń towarzyszących), nie zaś o nakładanie na przyłączanego dodatkowych ciężarów finansowych związanych z czynnościami przedsiębiorstwa przesyłowego, w szczególności pobieranie wynagrodzenia lub innych form rekompensaty za czynności urzędowe albo techniczne realizowane przez przedsiębiorstwo. Innymi słowy, w § 15 Regulaminu mamy jedynie do czynienia z opisem funkcjonalnego podziału inwestycji infrastrukturalnej, niezbędnej do końcowego podłączenia odbiorcy do sieci, wedle kryterium podmiotowego – osoby inwestora. Każdy z tych inwestorów zobowiązany jest realizować dotyczący go zakres inwestycji (podmiot przyłączany w zakresie przyłączy, przedsiębiorstwo przesyłowe w zakresie sieci). Co istotne, na podstawie § 15 ust. 1 Regulaminu nie dochodzi w ogóle do przepływu środków pieniężnych pomiędzy podmiotem ubiegającym się o podłączenie, a przedsiębiorstwem przesyłowym lub gminą. Podmiot zamierzający przyłączyć się do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ma zachowaną pełną dowolność i swobodę co do sposobu realizacji budowy i finansowania przedsięwzięcia. Materia ta pozostaje poza obszarem regulacji ustawowej oraz uchwalonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Po drugie organ zaznaczył, że zaproponowana przez Prokuratora wykładania prawa, zmierza faktycznie do zakwestionowania jasnej i zupełnej normy ustawowej, tj. art. 15 ust. 2 ustawy, albowiem treść § 15 Regulaminu stanowi jej wierne odzwierciedlenie. Wynika stąd zatem, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci nie tylko zobligowana jest sfinansować we własnym zakresie wymaganą inwestycję budowy przyłącza wraz niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, ale także faktycznie na własną rękę inwestycje tę wykonać. Tymczasem prokurator, ignorując powyższą okoliczność, prezentuje i popiera tezę, zgodnie z którą pokrycie kosztów wykonania infrastruktury przesyłowej, także w postaci budowy przyłącza do nieruchomości oraz jego nieodpłatne udostępnienie odbiorcy, jest obowiązkiem gminy. Na uzasadnienie owej tezy powołuje przy tym uchwałę Sądu Najwyższego z dniał3 września 2007 r. III CZP 79/07, całkowicie nieadekwatną do opisywanej sytuacji. W powyższej uchwale Sąd Najwyższy podkreślił, że w doktrynie i judykaturze przyjmowany jest jednolity pogląd, wywodzony z treści art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne stanowią własność odbiorcy usług, który i je wybudował na własny koszt, art. 15 ust. 2u.z.z.w. ustala bowiem, iż realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia i finansuje osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Po przyłączeniu osoba ta, już jako odbiorca usług, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, chyba że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków stanowi inaczej. Należałoby zatem konsekwentnie przyjąć, że osoba, która wybudowała przyłącza, zachowuje prawo własności tych przyłączy, również po ich fizycznym połączeniu z ogólną siecią wodociągowo-kanalizacyjną. Sąd stwierdził ponadto, że brzmienie art. 31 ust. 1 ustawy, w którym nie ma mowy o przyłączach, przemawia przeciwko dopuszczalności formułowania na jego podstawie roszczeń o zwrot kosztów ich budowy. Zdaniem organu, bez znaczenia z punktu widzenia usprawiedliwienia wykładni przyjętej przez skarżącego są także pozostałe orzeczenia wskazane w treści skargi. Pogląd prawny zaprezentowany przez skarżącego nie znajduje ponadto oparcia w wykładni językowej, systemowej czy chociażby celowościowej art. 15 ustawy. Co do tej ostatniej warto zwrócić w szczególności uwagę, że prawodawca uznał, że społeczność lokalna jako całość nie powinna być obarczana kosztami budowy tej części infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej, która służy głównie zaspokojeniu potrzeb poszczególnych konsumentów. Uzasadnia to usytuowanie obowiązku i ciężaru finansowego budowy przyłączy po stronie właściciela nieruchomości, która ma zostać podłączona do gminnej infrastruktury. Reasumując, uchwały organów stanowiących jednostek samorząd gminnego, będące podstawą realizacji przez te samorządy lub ich wyodrębnione jednostki bądź spółki, zadań komunalnych, podejmowane w sprawie sposobu i zakresu realizowania budowy sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy żadnych opłat, jako form udziału w kosztach jej budowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest bowiem w takich sprawach jednolite stanowisko, wyraźnie zakazujące jednostronnego nakładania na obywateli jakichkolwiek opłat. Zobowiązania tego rodzaju są dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego, zaś podstawą taką nie jest ani art. 15, ani chociażby art. 21 ustawy. Jednocześnie organ podniósł, że w przypadku zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia ze złamaniem ani z obejściem przepisów ustawy i utrwalonego stanowiska judykatury. W zakwestionowanym Regulaminie nie przewidziano de facto żadnej opłaty związanej i podłączeniem określonego podmiotu lub grupy podmiotów do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, zaś wyszczególnione w nim obowiązki i koszty związane z realizacją inwestycji w zakresie li tylko przyłączy stanowią wyłącznie powtórzenie obowiązków przewidzianych już w samej ustawie. Organ stwierdził, że być może powielenie w Regulaminie treści ustawowych stanowi w pewnym stopniu zbędne z prawego punktu widzenia superfluum, jednak podyktowane jest to przede wszystkim względami przejrzystości oraz dbałością o to, aby osoby zainteresowane zagadnieniem mogły znaleźć w jednym akcie prawnym możliwie pełny zakres informacji, dotyczących zasad realizacji i kosztów włączania poszczególnych nieruchomości do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W ten sposób dochodzi niewątpliwie do realizacji postulatu przeciwdziałania przez organy administracji publicznej negatywnym skutkom nieznajomości przepisów prawa przez obywateli. Z pewnością jednak takie powielanie treści ustawy nie może przesądzać, ani o powzięciu uchwały z rażącym naruszeniem prawa, ani tym bardziej bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem przepisu prawa, który jest jednoznaczny, a przy tym gdy owo naruszenie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, oraz gdy wywołuje skutki, których nie sposób zaakceptować. Chodzi tu zarówno o skutki dla jednostki lub grupy podmiotów, ich zakres, intensywność i poziom ingerencji w dobra chronione prawem. W niniejszej sprawie, nie sposób natomiast wskazać na negatywne skutki, uchwalenia Regulaminu transponującego pewne postanowienia rangi ustawowej, w szczególności brak jest naruszenia interesu potencjalnych adresatów wymienionej normy prawnej. Organ zaznaczył również, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zgodnie z art. 19 ust. 5 w obecnym brzmieniu, a ust. 2 ustawy według stanu prawnego na dzień wejścia w życie uchwały, zawierać powinien również określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Oznacza to, że cześć norm w nim zawartych, mimo zakwalifikowania całej uchwały jako aktu prawa miejscowego, może zawierać postanowienia o charakterze wewnętrznym, stanowiące jedynie instrukcje dla gminnej jednostki, odnośnie zasad wykonywania powierzonych zadań. Taki charakter można założyć w stosunku do kwestionowanego § 15 Regulaminu. Określa on bowiem zakres działania jednostki w jednym z podstawowych obszarów jej funkcjonowania, a więc rozbudowy gminnej sieci wodociągowo kanalizacyjnej, zobowiązując do ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego oraz zabraniając wydatkowania środków na budowę przyłączy do sieci, studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego od lokalizacji wodomierza głównego oraz urządzenia pomiarowego. Na tej podstawie Rada Gminy Poświętne wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.) Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Poświętne z dnia 9 maja 2014r., Nr XXXIV/217/14, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Poświętne, która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego. Nie ma przeto potrzeby do odwoływania się do przepisów Konstytucji, skoro charakter zaskarżonego aktu wynika expressis verbis z zapisów ustawy. Oczywistym jest jednak, że to nie z tych powodów skarga okazała się bezzasadna. Przede wszystkim podkreślić należy, że Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 Regulaminu, gdyż w jego ocenie ten przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem ustala zasady uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem brak jest przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ustalania zasad finansowania inwestycji poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat w tym zakresie. Prokurator nie zauważył jednakże, iż faktycznie zakwestionował rozwiązanie przewidziane w samej ustawie. Jak słusznie bowiem podniósł organ, § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu są w zasadzie recypowaniem do treści Regulaminu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, przewidującym obowiązki odbiorcy w zakresie budowy przyłączy i studni wodomierzowych, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Ponadto Prokurator na poparcie swojego zarzutu przytoczył orzecznictwo, które jest nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. W sprawach przywołanych przez skarżącego organy dopuściły się naruszenia przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oczywistym jest bowiem to, że Regulamin nie może nakładać na odbiorcę usług dodatkowych kosztów, czy opłat związanych z budową sieci wodno – kanalizacyjnej, ale poza tymi, które wynikają wprost z przepisów ustawowych. W ocenie Sądu, ani zaskarżony przez Prokuratora § 15, ani żaden inny przepis Regulaminu nie nakłada na odbiorców usług żadnych dodatkowych opłat, niż te, które wynikają z samej ustawy. Jedynym, dostrzeżonym z urzędu zagadnieniem, wymagającym odniesienia jest kwestia powtórzenia w zaskarżonym przepisie Regulaminu regulacji ustawowej. Zgodnie bowiem z § 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z tego wniosek, że powtarzanie regulacji ustawowych w aktach niższego rzędu nie powinno mieć miejsca. Niemniej jednak orzekający w niniejszej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska, według którego, nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały dotkniętej powyższym uchybieniem. Zasady techniki prawodawczej należy bowiem traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa. Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 1064/16 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy naruszenie zasad techniki prawodawczej nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań zaskarżonego aktu z prawem. Zatem powtórzenie w regulaminie ustawowych regulacji samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru naruszenia prawa. Z naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone zasady uregulowane odmiennie, niż w ustawie. Dlatego można przyjąć, że jeżeli w uchwale powtórzono zapisy ustawowe, ale ich nie zmodyfikowano w sposób, który wypaczałby zamierzenia ustawodawcy, nie jest to podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Gdyby natomiast organ dokonał w regulaminie zmiany czy modyfikacji przepisów ustawowych, skutkujący tym, że zamierzona przez ustawodawcę treść przepisu straciłaby swoje pierwotne znaczenie, to wówczas jedynie można byłoby mówić o naruszeniu prawa i to w stopniu rażącym. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wskazać również należy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu, że powtarzanie w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych (zwłaszcza definicji) ma na celu zwiększenie przejrzystości danego aktu, tak by dla adresata akt ten był czytelny i zrozumiały. Często zaś brak tych powtórzeń prowadziłoby do odwrotnych skutków, a więc żeby móc zdekodować poszczególne zapisy Regulaminu należałoby go czytać łącznie z ustawą, co w praktyce nie dla wszystkich adresatów tych norm byłoby proste. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. dc