II SA/Ke 675/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy na rzecz W. C. 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w dniu [...] na podstawie art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wysokości udziału mieszkańców gminy w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej. W § 1 powołanej uchwały określono, że udział mieszkańców gminy w kosztach budowy kanalizacji ściekowej wraz z przykanalikami wynosi ryczałtowo 1500,00 zł. Pismem z dnia [...] W. C. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska pismem z dnia [...] powiadomiła W. C., że jego wezwanie nie zostało uwzględnione a właściwym do orzekania w sprawie jest sąd administracyjny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. C.r zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Skarżący powołując brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazał, że gmina w ramach realizacji zadań własnych ma obowiązek stworzenia odpowiednich warunków dla nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji oraz zapewnienie ich dalszego funkcjonowania. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami udział finansowy właścicieli nieruchomości w zakładaniu m.in. instalacji wodociągowych oraz kanalizacyjnych następuje poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, których tryb ustalania i wysokość regulują przepisy art. 144 - 148 cyt. ustawy. Skarżący stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie odnosi się do powinności uiszczenia opłaty adiacenckiej z uwagi na niezachowanie odpowiedniego trybu przewidzianego przepisami do jej ustalenia, a zwłaszcza brak wydania zgodnie z prawem decyzji. Zdaniem skarżącego, powołane w podstawie kwestionowanej uchwały przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 18 ust. 1 definiującego ogólne kompetencje organu stanowiącego gminy jakim jest rada nie przyznają radzie uprawnień do ustalenia opłaty o jakiej mowa w § 1 uchwały. W tej sytuacji uchwała Rady Miejskiej nie odpowiada prawu i z tego względu jest nieważna, ewentualnie sąd może orzec o jej niezgodności z prawem. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazała, że obowiązek gminy polegający na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych określony w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Z tej regulacji wynika, że mieszkańcy gminy są zobowiązani ponosić koszty budowy przyłączy do sieci i w ten sposób partycypować w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej bądź wodociągowej. Podniesiono kwestie dotyczące rozliczeń dotacji uzyskanych z różnych źródeł, które mogą być dokonane z chwilą zaistnienia tzw. "efektu ekologicznego", co oznacza, że oprócz wybudowania samej sieci niezbędne jest również wykonanie przyłączy kanalizacyjnych do poszczególnych nieruchomości tak aby całość urządzenia funkcjonowała. Zwrócono również uwagę na aspekt społeczny wyrażający się w tym, że ustalona w kwestionowanej uchwale opłata w formie ryczałtu zapewnia realizację projektu umożliwiając podłączanie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej bez względu na rozmieszczenie w terenie gospodarstw i budynków mieszkalnych i wynikające stąd zróżnicowanie kosztów budowy przyłączy. Rada Miejska podkreśliła, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Ponadto zdaniem organu stosownie do art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym brak jest możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu upływu pięciu lat od daty jej podjęcia. Znaczny upływ czasu spowodował powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, w konsekwencji których nie można różnicować sytuacji prawnej mieszkańców tej samej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej jako u.s.g.). Swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wywiódł z nałożenia na niego obowiązku uiszczenia stosownej opłaty na rzecz Gminy z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, do której został wezwany. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska wprowadziła dla mieszkańców gminy ryczałtową opłatę w wysokości 1500zł jako udział w kosztach budowy kanalizacji ściekowej wraz z przykanalikami. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust 1 pkt 3 i art. 18 ust 1 u.s.g. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Inaczej mówiąc, gmina, na podstawie przepisów szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. W ocenie Sądu przepis ten nie może więc stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych. Takiej podstawy nie może także stanowić art. 18 ust. 1 u.s.g. będący ogólną normą kompetencyjną, która określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść powołanego art. 18 ust 1 u.s.g należy interpretować jedynie jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Zasady i sposób wykonywania przez gminę zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zawiera m.inn. ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), której art. 3 ust. 1 powtarza, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Jak trafnie podniesiono w skardze spoczywający na gminie obowiązek stworzenia warunków do nieprzerwanych dostaw wody i odprowadzania ścieków gmina realizuje poprzez zakładanie wodociągów i kanalizacji. Przytoczony w odpowiedzi na skargę przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001r. stanowi, że realizacja budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Rada gminy stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego samego artykułu w regulaminie tym określa się "warunki przyłączania do sieci". W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn.akt II OSK730/2006 Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście powołanych przepisów wyraził pogląd, iż z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika jednakże możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci. Powyższy pogląd znajduje w pełni akceptację składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Dokonanej przez gminę wykładni art. 15 ust. 2 tej ustawy nie można uznać za prawidłową, albowiem przewidziany w tym przepisie obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie oznacza obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie – partycypowania w kosztach budowy tych sieci. Ustawodawca przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy działu III rozdział 7 zatytułowanego "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej" zamieszczonego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Gmina w istocie przeniosła część ciężaru polegającego na wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej na podmioty zobowiązane do poniesienia ciężaru finansowego wynikającego z budowy przyłączy. Natomiast wykonanie przyłącza w świetle przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest indywidualną sprawą osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Ustawa zgodnie z ust. 4 art. 15 wymaga by zainteresowany spełnił warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19. Trzeba tylko dodać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust. 2 tej ustawy). Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Kwestionowana uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.g.n.). Nie należy również do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ( art. 40 ust 2 pkt 4 u.g.n.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z 31 maja 1996r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995r., III AZP 22/95, OSN IAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z 13 grudnia 2000r. sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ( art. 40 ust 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jako akt prawa miejscowego wydany bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały kierując się treścią art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał – aktów prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 powołanej ustawy.