I OSK 1619/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 81/17 w sprawie ze skargi K.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 81/17 odrzucił skargę K.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Na poparcie tego stanowiska Sąd wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej jako przepisy wprowadzające KAS). Ustawa ta w art. 165 i następnych w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Ustawa ta pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1). W tym zakresie pozostawiono organowi pełną swobodę. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że możliwość orzekania w sprawie wyłączają także przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947). Na podstawie art. 276 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych wyżej przepisach. Ze wskazanych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd odrzucił skargę. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 58 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 art. 58, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Wprawdzie skarżący dołączył do skargi odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w którym Sąd ten uznał się za niewłaściwy i sprawę przekazał Szefowi KAS zgodnie z właściwością, jednak postanowienie to na dzień rozpoznania skargi było nieprawomocne. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 360 K.p.c., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona przeciwna w dacie wydawania postanowienia nie była zobowiązana do załatwienia sprawy o przedstawienie propozycji służby (i ustalenia tą drogą stosunku służbowego) w drodze decyzji, skoro obowiązek taki nałożył na nią Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] i stosownie do regulacji wiążącej stronę przeciwną, jako uczestnika sporu przed sądem powszechnym, art. 360 K.p.c. z datą wydania tego postanowienia ([...] stycznia 2018 r.) czynił je skutecznym, tworząc roszczenie skarżącego o załatwienie sprawy w drodze decyzji; b) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawa ze skargi na bezczynność Dyrektora IAS w [...] polegającą na niezałatwieniu sprawy przedmiocie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie należy do właściwości sądów administracyjnych; c) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że powstrzymywanie się przez Dyrektora IAS w [...] od załatwienia sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest unikaniem wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych, o jakiej mowa w art. 3 § 2 zd. wstępne P.p.s.a.; d) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez zaopatrzenie zaskarżonego postanowienia (odrzucającego skargę) w uzasadnienie zawierające konkluzje przemawiające za istnieniem kognicji sądu administracyjnego w badanej sprawie oraz wydaniem wyroku; e) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 lub art. 58 § 1 pkt 1 i art. 57 § 3 P.p.s.a. w części obejmującej obowiązek sądu do rozpoznania (formalnie lub co do istoty) skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na tym, że pomimo sformułowania w skardze, obok żądania stwierdzenia bezczynności, żądania stwierdzenia przewlekłości, skarga w tym ostatnim zakresie nie została załatwiona żadnym orzeczeniem; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających KAS, poprzez pominięcie, że regulacje te przewidują prawną formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. dla sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, przy czym regulują tak decyzję pozytywną (o przedstawieniu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS), jak i decyzję negatywną (o odmowie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających KAS); niewydajnie decyzji w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (pozytywnej lub negatywnej) w terminie narzuconym przez art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających KAS (w wypadku decyzji negatywnej), tzn. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi bowiem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. i w konsekwencji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącemu propozycji służby. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 73/18, (niepublikowany), w którym wskazano, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS). Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 24 stycznia 2018 r., I OSK 2827/17, 18 września 2018 r., I OSK 1264/18, 19 września 2018 r., I OSK 1361/18, 1373/18, 25 września 2018 r., I OSK 1551/18, I OSK 1600/18, 5 października 2018 r., I OSK 960/18, 23 października 2018 r., I OSK 1540/18). W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie. Końcowo należy wyjaśnić, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązkiem Sądu w takim postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle. Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji winien rozpoznać skargę merytorycznie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).