II SA/Rz 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji z/s w [...], zwanego dalej PGKiM jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dalej zwany "WINGiK"" z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że A.M. - Likwidator działający w imieniu PGKiM w likwidacji wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Starosty [...] o "zmianę wpisu w rejestrze gruntów dot. działek ewidencyjnych obr. [...]: 1126/2 o pow. 0,0588 ha, 1130/2 o pow. 0,0030 ha, 1132/1 o pow. 0,0065 ha, 1132/2 o pow. 0,0127 ha przez wpisanie w miejsce Gminy [...] jako władającej na zasadach samoistnego posiadania PGKiM w likwidacji. W motywach wniosku podał, że poza działką 1130/2 (rów przydrożny) działki te stanowią urządzone drogi dojazdowe do studni głębinowych i są integralnie i funkcjonalnie powiązane z obiektami i urządzeniami stanowiącymi własność oraz pozostają w samoistnym posiadaniu PGKiM w likwidacji (poprzednio PGKiM w [...]). Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] odnośnie działek nr 1126/2, 1130/2, 1132/1 i 1132/2 wyjaśniając, że obowiązujące przepisy nie stanowią podstawy do dokonania wnioskowanych wpisów. Brak jest podstaw do wykazania przedmiotowych działek jako pozostających w samoistnym posiadaniu PGKiM. W odwołaniu likwidator A.M. działający w imieniu PGKiM w likwidacji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że objęte wnioskiem działki znajdują się w samoistnym posiadaniu Gminy [...]. Zarzucił pominięcie przedstawionych przez PGKiM dokumentów w sprawie oraz pominięcie stanu prawnego dotyczącego działek nr 1132/1 i 1132/2 objętych księgą wieczystą nr [...]. Zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a."), art. 7b ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Gecłn. tekst Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, zwanej dalej "Pgik") WINGiK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1969r. w systemie parcelowym. Objęte wnioskiem działki były oznaczone jako parcele gruntowe nr 2055/1, 2055/2 i cz. pgr 2058/1 wykazane były we władaniu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. W wyniku przeprowadzonych prac uwłaszczeniowych dokonano zmiany oznaczenia parcel gruntowych na działki ewidencyjne. W części opisowej operatu ewidencyjnego założonego w 1976 r. W miejsce pgr 2055/1 i 2055/2 zostały wykazane działki nr 1969 i 1976 jako drogi gruntowe na rzecz Gminy [...] natomiast w miejsce cz. pgr 2058/1 została wykazana działka nr 1972 jako wodociek na rzecz Gminy [...]. W 1983 r. przeprowadzono prace geodezyjne związane z odnowieniem operatu ewidencyjnego i dokonano zmiany oznaczenia działek. W części opisowej operatu ewidencyjnego działka nr 1976 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1126/2, działka nr 1969 - na działki nr 1132/1 i 1132/2, natomiast cz. działki nr 1972 - na działkę nr 1130/2. Wszystkie działki zostały wykazane we władaniu Gminy [...] na zasadach samoistnego posiadania. Z ustaleń organu I instancji wynika, że działki nr 1126/2 i 1132/2 stanowią utwardzoną nawierzchnię bitumiczną o szerokości ok. 3 m i są położone w ciągu drogi gminnej. Działka nr 1132/1 porośnięta jest trawą i przylega do działki nr 1132/2 stanowiącej drogę. Natomiast na działce nr 1130/2 stanowiącej rów, zlokalizowany jest przepust. Działki wykorzystywane są jako ogólnodostępna droga dojazdowa. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że od założenia ewidencji gruntów w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] przedmiotowe działki wykazane były na rzecz Gminy [...] a wpis w księdze wieczystej odnoszący się do własności pgr 2055/2 pochodzący z 1947 r. nie był znany organom prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, dlatego nie został wykazany w operacie ewidencyjnym. Postępowanie administracyjne wykazało, że przedmiotowe działki stanowią drogi dojazdowe i są użytkowane przez Przedsiębiorstwo jako dojazd do studni, a drogi te są zarządzane i remontowane przez PGKiM. Przedstawione fakty, mimo iż świadczą o wieloletnim wykonywaniu przez PGKiM w likwidacji aktów posiadania ww. nieruchomości, to nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie posiadania o charakterze samoistnym, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie istnieje spór o posiadanie pomiędzy Gminą [...] obecnym samoistnym posiadaczem, a Przedsiębiorstwem. Analiza przedłożonych przez A.M. dokumentów nie wykazała podstaw do wpisu samoistnego posiadania działek na rzecz PGKiM w likwidacji. Ujawnienie w ewidencji samoistnego posiada gruntu jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy materiał dowodowy w sposób oczywisty wykazuje bezsporny stan faktyczny w zakresie osoby władającej konkretną nieruchomością jak właściciel. O ile takie władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym nie jest możliwe dokonanie wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organ ewidencyjny sporów dotyczących posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dokonania błędnych ustaleń i pominięcia stanu prawnego poprzez nieujawnienie w ewidencji gruntów stanu prawnego wynikającego treści z księgi wieczystej nr [...] organ wskazał, iż kwestia ta może zostać rozstrzygnięta w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu bądź na wniosek zainteresowanych osób. Jednak w przypadku ewentualnego sprostowania wpisu w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do działki nr 1132/1 i 1132/2 (pgr 2055/2) i ujawnienia zgodnie z treścią księgi wieczystej osób fizycznych jako właścicieli ww. działek, żądanie PGKiM w likwidacji odnośnie ujawnienia jako samoistnego posiadacza będzie również bezzasadne. Ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno-techniczne rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Ustalone okoliczności sprawy nie stanowią podstawy do zastosowania do wnioskodawcy § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. u. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., dalej "Rozporządzenie"), z którego wynika kiedy wykazuje się dane osób, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie PGKiM w likwidacji zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej : - naruszenie przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz 2b w związku z art. 22 Pgik w związku z art. 336 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie iż PGKiM w likwidacji nie jest samoistnym posiadaczem nieruchomości objętych wnioskiem i dokonanie odmowy wprowadzenia zmian w operacie a jednocześnie bezpodstawne przyjęcie, że Gmina [...] jest samoistnym posiadaczem pomimo braku wykazania jakichkolwiek przesłanek samoistnego posiadania ze strony gminy [...], - naruszenie zasad postępowania administracyjnego ujętych w przepisach art. 7, 77 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przedstawionych przez PGKiM w likwidacji dokumentów w sprawie, niedokonanie oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami postępowania, w tym także dowodów z oględzin oraz zeznań świadków, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i pominięcie stanu prawnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że działki o nr ew. 1132/1 i 1132/2 objęte są księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...] a nadto naruszenie przepisów wyżej opisanych, w tym art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., - błędne uznanie, iż Urząd Gminy w [...] mógł być posiadaczem nieruchomości, co sprzeczne jest z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2017 r. poz. 1875) ponieważ Urząd Gminy nie posiada osobowości prawnej oraz nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z cytowanej ustawy. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Zatem wpisanie go w ewidencji jako samoistnego posiadacza czy użytkownika lub władającego jest wpisem błędnym i nie można z niego wywodzić następstwa dla wpisania Gminy [...]. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy został przez Organy ustalono w sposób właściwy, a więc zgodny z regulacjami art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wobec tego, może stanowić przedmiot wyrokowania przez WSA. Przedmiotem rozpoznanej przez Sąd skargi PGKiM uczyniło decyzję WINGiK o odmowie wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków. Skontrolowaną przez WSA decyzję wydano w oparciu o przepisy Pgik. Po prawidłowym zastosowaniu tych regulacji Organy obu instancji odmówiły wprowadzenia żądanej przez Przedsiębiorstwo zmiany w operacie ewidencji i budynków, polegających na wpisaniu w miejsce Gminy [...] jako posiadacza samoistnego działek o nr 1126/2, 1130/2, 1132/1, 1132/2, wnioskodawcy postępowania czyli PGKiM w likwidacji. Z uwagi na przedmiot zgłoszonego żądania wskazać należy, iż w myśl art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 Pgik oraz ust. 2b tej ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.; dalej zwane rozporządzeniem), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio, co wynika z § 45 ust. 3 rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych, jednakże może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle zgromadzonych dokumentów - pomyłek. Zmiany o jakich mowa wyżej mogą dotyczyć nie tylko samych gruntów jak powierzchnia, przebieg granic, ale także danych podmiotów władających gruntami. Jest to konsekwencją art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Pgik, który nakazuje wykazać w ewidencji gruntów i budynków : 1) właścicieli nieruchomości, 2) podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości, 3) w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące uprawnień prawno - rzeczowych do nieruchomości, mają charakter wiadomości pochodnych (zależnych od) w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Wynika to z faktu, iż organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej mogą dokonywać czynności rejestrujących stany prawne ustalone w innym trybie lub w innych postępowaniach. Organy te z uwagi na brak wymaganych uprawnień, nie mogą samodzielnie rozstrzygać o kwestiach dotyczących praw do dysponowania gruntem, budynkiem czy lokalem. Dlatego też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (zob. wyroki NSA z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, z dnia 18 kwietnia 1999 r., II SA 1632/98, z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, CBOSA). Otóż typowo pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2174/15, CBOSA). Odnosząc powyższe treści do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż WINGiK nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi Przedsiębiorstwa. Ocena prawna Organu jest adekwatna wobec zgłoszonego żądania oraz ujawnionego w ewidencji stanu władania działkami. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że pomiędzy aktualnie ujawnioną w ewidencji Gminą [...] (posiadacz samoistny działek), a stroną skarżącą powstał spór, co do tego kto faktycznie włada nieruchomością. Skarżąca przedłożyła w toku postępowania szereg dokumentów, które mają potwierdzać jej racje i zarzuty, natomiast ujawniona w rejestrze jako posiadacz samoistny Gmina [...] stanowczo sprzeciwiła się dokonaniu zmian podmiotowych, a tym samym zażądała zachowania aktualnego wpisu, co wyrażono w piśmie Wójta tej Gminy z dnia 28 czerwca 2017 r. adresowanego do Starosty [...]. Ponieważ stan posiadania gruntów nie był w niniejszej sprawie oczywisty z uwagi na wyraźny sprzeciw Gminy [...], Organy ewidencyjne nie mogły dokonać żądanej przez skarżące Przedsiębiorstwo aktualizacji, gdyż nie są uprawnione do tego aby rozstrzygać spory o naturze cywilnoprawnej. Sąd opowiada się za poglądem, że w sytuacji gdy władanie nieruchomością nie jest bezsporne z uwagi na brak konsensu pomiędzy podmiotem ewidencyjnym a wnioskodawcą, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym, naruszałoby istotę postępowania ewidencyjnego, które co wyżej podkreślono, jest zależne od innych postępowaniach i trybów, zwłaszcza w przypadku konfliktu interesów podmiotów zainteresowanych. Innymi słowy, nie można od organu ewidencyjnego oczekiwać, aby rozstrzygnął spór dotyczących posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2431/13, LEX). Wobec tych argumentów nie można było dopatrzyć się w działaniach organów obu instancji zarzucanych w skardze naruszeń prawa. Nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i 2b w zw. z art. 22 Pgik w związku z art. 336 K.c., skoro organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, nie są uprawnione do wykazywania w ewidencji danych podmiotowych spornych. Jak już stwierdzono, zebrany w sprawie materiał dowodowy, był wystarczający do wydania decyzji o odmowie wprowadzenia do ewidencji żądanego przez Przedsiębiorstwo wpisu. Natomiast poruszona w skardze kwestia błędnego przypisania urzędowi gminy stanu władania nieruchomościami, nie jest na tyle istotna aby mogła zaważyć o skasowaniu przedmiotu skargi. Z tych przyczyn Sąd zobligowany był do oddalenia wszystkich zarzutów wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie działając z urzędu WSA nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które nakazywałyby wykorzystanie kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia decyzji WINGiK lub stwierdzenia jej nieważności - art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.