II OSK 2685/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, uchylił ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Rada Gminy w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.), art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) oraz uchwały nr XXXIX/306/2014 z dnia 12 sierpnia 2014r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2014 r., poz. 2359) podjęła w dniu [...] maja 2017r. uchwałę nr [...] w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały jako podjętej bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kwestionowanej uchwały Rada Gminy nie była uprawniona do jej podjęcia – uchwałę podjęto bez stosownego umocowania prawnego. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ww. ustawy nie upoważnia jednostek samorządu terytorialnego do wkraczania w dziedzinę spraw ogólnokrajowych. Jest to bowiem ogólna norma o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym i nie może ona stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego. Zdaniem Wojewody poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się sprawy ogólnokrajowe. Rada gminy włączyła się do debaty medialnej i dokonała kategorycznej oceny funkcjonowania organów Państwa poprzez wezwanie ich do przestrzegania prawa. Tym samym uchwała nie realizuje zadań gminy. Ponadto organ nadzoru uznał za bezprzedmiotowy zapis o upoważnieniu Wójta do przedstawienia uchwały właściwym organom, bowiem wójt gminy jest już uprawniony do reprezentowania gminy. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina [...], zarzucając temu aktowi naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 6 ust.1 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W ocenie strony skarżącej powyższe przepisy dają Radzie Gminy prawo do podejmowania uchwał wyrażających oświadczenia, apele i zajmowanie określonych stanowisk na każdy temat związany z działalnością samorządu. Wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddawane szerokim konsultacjom społecznym, czego przejawem jest przedmiotowa uchwała Rady Gminy, a ograniczanie tego prawa przez Wojewodę za pomocą rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi, w ocenie skarżącej Gminy, daleko idącą ingerencję w niezależność samorządu i narusza jego konstytucyjne prawo do suwerennego podejmowania uchwał w sprawach ważnych dla samorządu terytorialnego. Wbrew stanowisku Wojewody przedmiotowa uchwała nie odnosiła się do spraw ogólnokrajowych tylko właśnie lokalnych jakimi są kwestie przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych członków społeczności lokalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu. Podstawę jego uchylenia stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest to, czy Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce działała na podstawie przepisów prawa i w granicach określonej prawem kompetencji. W ocenie Sądu, analiza całej treści uchwały Rady Gminy potwierdza, że jest ona uchwałą nienormatywną, aktem niewładczym, wyrażającym stanowisko w sprawie. Świadczy o tym zarówno wskazanie w § 1 uchwały, iż jest ona "wyrazem sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce", jak też brak w samym akcie zwrotów, którym można by przypisać charakter nakazu czy zakazu odnośnie działania podmiotów zewnętrznych, niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, wkraczających w sferę ich uprawnień. W istocie Rada Gminy jedynie wyraża intencję przedstawienia publicznie swojego stanowiska deklarując chęć uczestnictwa w dyskusji publicznej dotyczącej reżimu prawnego, w którym samorządy terytorialne muszą funkcjonować. Zdaniem Sądu uznanie, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym ma charakter niewładczy oznacza, że wystarczającą podstawą prawną do jej podjęcia jest norma o charakterze kompetencyjnym, którą jest też wskazany w uchwale art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej Sąd wskazał, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 25 maja 2017r. (sygn. akt I OSK 297/17), że ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała nie jest jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych zastrzeżonych ustawami na rzecz gminy – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że zakwestionowana uchwała wyraża tylko "intencję przedstawienia publicznie swojego stanowiska" i jest "aktem nie władczym", a także niezasadne pominięcie znaczenia określenia adresatów uchwały (co skutkowało wadliwym wykazaniem jej przedmiotowości i podstawy prawnej) oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi złożonej przez Gminę; II. przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię: 1/ art. 18 ust. 1 oraz art. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 163 Konstytucji poprzez przyjęcie, że rada gminy na ich podstawie może formułować apele dotyczące praworządnego działania w sprawach ustroju Państwa, skierowane do organów władzy publicznej znajdujących się poza właściwością organów gminy; oraz 2/ niezastosowanie przepisów, w szczególności art. 2, art. 3 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 i 9 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej, które formułują warunki i tryb konsultowania z jednostkami samorządu terytorialnego warunków prawnych funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz projektów aktów prawnych; 3/ niezastosowanie art. 19 ust. 1, art. 31 i art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w konsekwencji uznanie zasadności formułowania upoważnienia do wykonania uchwały przez Wójta i Przewodniczącego Rady, w sytuacji gdy taka uchwała nie wymaga wykonania; Wskazując na powyższe organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w tej sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie. Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. organ nadzoru przedstawił uzupełniającą argumentację na poparcie podniesionych zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.". W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego przepisu, dlatego przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona którą ja wniosła zrzekła się rozprawy, a Gmina [...] nie zażądała jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona przez Wojewodę skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2017r. w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. oraz uchwały nr XXXIX/306/2014 z dnia 12 sierpnia 2014r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy [...]. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lipca 2017 r. Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko Wojewody przyjmując, że dla podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego wystarczająca jest norma art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji stwierdzić należy, że istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach tej sprawy rada gminy miała prawo do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Taki zarzut został zawarty w skardze kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i art. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2018 r. II OSK 2223/18, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. W art. 7 Konstytucja RP stanowi, że każde działanie władzy publicznej (do której zalicza się także organy samorządu terytorialnego) musi opierać się na podstawie prawnej i być podejmowane w granicach prawa. Tym samym także podjęcie przez Radę Gminy uchwały z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, musiało być podjęte na określonej podstawie prawnej i mieścić się w jej granicach. Ustrojowa pozycja samorządu terytorialnego oparta jest o zasadę decentralizacji, zgodnie z którą jednostkom tego samorządu zapewnia się udział w wykonywaniu władzy publicznej i gwarantuje się udział w wykonywaniu zasadniczej części spraw publicznych wynikających z ustaw (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym to ustawy kreują i definiują sprawy publiczne przekazywane jednostkom poszczególnych szczebli samorządu do wykonywania. Dopuszczenie organów jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia nowych zadań publicznych do realizacji oznaczałoby przyznanie im autonomii w zakresie zastrzeżonym dla materii ustawowej (władzy ustawodawczej). Skoro to ustawy ustanawiają zadania publiczne, to nie jest zgodne z zasadą decentralizacji jako podstawy ustrojowej samorządu przyznanie organom samorządu prawa do podejmowania uchwał, które samoistnie wykreują nowe zadania publiczne. Rzeczpospolita Polska jest państwem unitarnym (art. 3 Konstytucji RP), a jednym z elementów konstruujących istotę państwa unitarnego jest jednolitość systemu prawnego. Oznacza to, że tylko władza ustawodawcza może wydawać ustawy i żaden inny organ nie może wydawać aktów prawnych równe randze ustawy (pomijając niemające znaczenia w tej sprawie regulacje art. 234 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyznające w czasie stanu wojennego Prezydentowi RP prawo do wydania rozporządzeń z mocą ustawy). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 6 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do uzupełniania katalogu spraw publicznych wykonywanych przez samorząd. Przepis ten bowiem wprost stanowi, że zadania publiczne wykonuje gmina, o ile ustawa nie przypisała je innym organom. Zadanie uzyskuje charakter publiczny (staje się zadaniem publicznym) podlegającym wykonaniu przez organ administracji (także organy samorządu) jeżeli wynika to z ustaw. Sama władza wykonawcza nie ma prawa do swobodnego tworzenia dla siebie zadań publicznych. Natomiast art. 18 ust. 1 tej ustawy zawiera domniemanie kompetencji w przypadku, gdy ustawa przekazuje dane zadanie gminie, ale nie wskazuje, który z organów gminy ma to zadanie wykonywać. Nie jest to podstawa do kreowania zadania publicznego. Wyraźnie ustawodawca uregulował to w art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację. Przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości, że nowe zadania (czyli inne niż wynikające z dotychczasowych ustaw) także muszą wynikać z przepisów aktu rangi co najmniej ustawowej. Również i przepisy rangi konstytucyjnej, a to art. 7 i art. 163 Konstytucji nie są podstawą do tworzenia zadań publicznych (lub domniemania tych zadań) na rzecz samorządu. Art. 7 Konstytucji zawiera zasadę praworządności nakazującą, aby każdy organ władzy publicznej działał na podstawie i w granicach prawa. Ta zasada zakazuje domniemywania kompetencji i zadań publicznych na rzecz jakiegokolwiek organu. Z kolei art. 163 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Przepis ten wprost sprowadza samorząd do roli podmiotu wykonującego (a nie tworzącego) zadania publiczne. Co najwyżej przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wtedy, gdyby ustawodawca w ustawie wykreował zadanie publiczne bez wskazania, który organ to zadanie ma wykonywać. Jak już zostało to wskazane, w zdecentralizowanym państwie unitarnym zadania publiczne nie kreuje samorząd terytorialny, a jedynie ustawodawca. Tworząc zadania dla samorządu ustawodawca powinien określić pewien zakres swobody w ich wykonywaniu. Mając zatem na uwadze powyższe za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm art. 18 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 i art. 163 Konstytucji. Za zasadny został uznany także i zarzut naruszenia przez Sąd art. 2, art. 3 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 i 9 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. Powołane przepisy określają funkcjonowanie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego jako forum wypracowywania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego i miejsca rozpatrywania problemów związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego. Tym samym skoro ustawodawca w drodze ustawy tworzy określoną instytucję i przyznaje jej także prawo do opiniowania oraz konsultowania zamierzeń ustawodawczych, to kompetencji tej Komisji nie można przenosić na inne podmioty. Jeszcze raz należy bowiem stwierdzić, że oparcie samorządu o zasadę decentralizacji uniemożliwia jednostkom samorządu kreowanie zadań publicznych przez tenże samorząd. Gdyby ustawodawca chciał umożliwić także jednostkom samorządu opiniowanie, wyrażanie stanowisk, sprzeciwów lub apeli co do przyszłych zamierzeń ustawodawczych, to takie zadanie wpisałby do ustawy. Zasadnym jest i kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała wyraża nie tylko intencje i zapatrywania Rady Gminy, ale zawiera także wytyczne co do stanowienia w przyszłości prawa oraz iż niezasadnie Sąd ten pominął znaczenie określenia jej adresatów. Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 19 ust. 1, art. 31 i art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie zasadności formułowania upoważnienia do wykonania uchwały przez Wójta i Przewodniczącego Rady, w sytuacji gdy taka uchwała nie wymaga wykonania, zasadniczo nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże nieuwzględnienie tego jednego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa uchwała, tak jak co do zasady każda uchwała, wymagała wykonania. Wójt jako organ wykonawczy gminy ma obowiązek wykonywania uchwał. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał. Zaskarżona uchwała nie sprecyzowała sposobu wykonania uchwały, a tym samym wójt miał możliwość doboru takiego sposobu, jaki winien zmierzać do jej realizacji. § 3 uchwały Rady Gminy nie naruszył także art. 31 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Trafnie natomiast wskazuje Wojewoda, że przewodniczący rady gminy nie jest organem wykonawczym, bowiem taka kompetencja nie przysługuje przewodniczącemu na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok jako naruszający prawo nie może się ostać. W związku z powyższym zaszła podstawa do jego uchylenia. Mając jednakże na uwadze, że istota sprawy, w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. W ocenie Sądu skarga Gminy jako niezasadna nie mogła skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego też skarga ta została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).