II SA/Kr 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. [...] skargę oddala M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2014 r. Skarga w rozpoznawanym tu zakresie, dotyczącym zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa, została zarejestrowana do sygnatury akt II SA/Kr 1025/16. Prawomocnym postanowieniem z 5 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił M. B. termin do wniesienia przedmiotowej skargi i sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 26/18. W powyższej skardze M. B. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzucała naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. M. B. podała, że pismem z [...] listopada 2007 r. wniosła o wykupienie mieszkania komunalnego znajdującego się przy ul. [...] w Krakowie, którego jest najemcą, co umożliwiała jej uchwała Nr XII/190/03 Rady Miasta Krakowa z 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Uchwałą Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. (§ 10 pkt 1 i pkt 2) została uchylona większość przepisów wyżej wymienionej uchwały oraz uchwała Nr ZLIV/411/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 kwietnia 2004 r. w zmiany uchwały Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Żaden przepis najnowszej chronologicznie uchwały nie normuje, co dzieje się z wnioskami o wykup złożonymi przed uchwaleniem uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. Na podstawie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. wydane zostało zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2014 r., na które powołują się organy kompetentne do rozpatrzenia wniosku skarżącej odmawiając jej podjęcia procedury wykupu mieszkania. Tymczasem brzmienie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. zostało zmienione w stosunku do brzmienia przepisu odpowiedniej treści znajdującego się w poprzedniej uchwale Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Uprzednio zarządzenie powyższe nie mogłoby zostać wydane i urzędy podległe miastu nie mogłyby się na nie powoływać odmawiając skarżącej wykupu lokalu. Poprzednia uchwała nie dawała bowiem takich uprawnień, jak ta z 2008 r., w zakresie wyłączenia ze sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Chodzi o zapis § 1 pkt 1 ppkt c uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r., który daje nieproporcjonalnie zakres władztwa Prezydentowi Miasta Krakowa, z czego skorzystał wydając zarządzenie Nr [...] z [...] listopada 2014 r., w oparciu o które uporczywie uchyla się od podjęcia decyzji o sprzedaży lokali przy ul . [...] najemcom na zasadach określonych w uchwale. W ten sposób naruszony został interes prawny i uprawnienie skarżącej do nabycia lokalu. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Przyznawał, że M. B. wniosła o nabycie od Gminy Miejskiej Kraków najmowanego lokalu mieszkalnego. Kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U .z 2016 r., poz. 446), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 i poz.777; Dz. U. z 2016 r., poz. 65) oraz uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Zarządzenie to zostało wydane na skutek ustaleń poczynionych w toku czynności prowadzonych w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej Kraków, których przedmiotem była zabudowana nieruchomość, położona w Krakowie przy ul. [...] W ramach tych działań dokonano szczegółowej analizy stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości m. in. w zakresie możliwego sposobu jej wykorzystania z uwzględnieniem ekonomicznego interesu Gminy, do czego obligują organy jednostek samorządu terytorialnego zasady prawidłowego gospodarowania wynikające z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności ustalono, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 681 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą nr [...], położona przy ul. [...] w Krakowie, pozostaje w 100% własnością Gminy Miejskiej Kraków, co zostało potwierdzone stosowną decyzją i ujawnione w księdze wieczystej. Nieruchomość zabudowana jest parterowym budynkiem mieszkalnym ze strychem, ponadto oficyną (typu barak), komórkami lokatorskimi oraz garażem (blaszak). W budynku frontowym znajdują się 3 lokale mieszkalne i strych, natomiast w oficynie znajdują się 2 lokale mieszkalne. Z najemcami wszystkich lokali zawarte zostały umowy na czas nieoznaczony, jednakże tylko 2 najemców złożyło wnioski o nabycie lokalu. Sprawa przedmiotowej nieruchomości była też przedmiotem obrad Zespołu Zadaniowego ds. wskazania sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, zabudowanych budowlami, obiektami oraz infrastrukturą, niezdatnymi do eksploatacji, wymagającymi przeprowadzenia prac remontowych, naprawczych, zabezpieczających bądź rozbiórkowych, a także spraw oceny zasadności rozpoczęcia sprzedaży lokali usytuowanych w budynkach stanowiących w 100% własność Gminy Miejskiej Kraków, w przypadku nieruchomości o niskiej intensywności zabudowy. Wspomniany Zespół na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. ustalił, że celowym jest wyłączenie przedmiotowego budynku ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym i podjęcie działań zmierzających do sprzedaży nieruchomości w całości, w przypadku ustalenia iż możliwe jest przekwaterowanie najemców do innych mieszkań i przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu. Konsekwencją powyższych ustaleń było podjęcie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2014 r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. [...] na podstawie m. in. § 1 pkt 1 ppkt c uchwały Nr XLVI/568/08, zgodnie z którym upoważnia się Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność lub współwłasność Gminy Miejskiej Kraków, z wyjątkiem lokali w budynkach, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską Kraków zmiana funkcji lub przeznaczenia. W niniejszej sprawie jedyne uprawnienie skarżącej wynikające z aktu prawnego - w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego opisane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - może powstać (skonkretyzować się) dopiero "w przypadku zbywania nieruchomości", czyli zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku umieszczenia lokalu na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07). Najmowany przez skarżącą lokal mieszkalny z uwagi na wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. [...] zarządzeniem, o którym mowa wyżej, nie mógł być i nie został przeznaczony do sprzedaży. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, prezydent jako organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady miasta, a do jego zadań należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W związku z powyższym, do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Gmina jako właściciel nieruchomości, działając poprzez swoje organy, ma prawo określać zasady sprzedaży nieruchomości, jak i okoliczności wyłączenia nieruchomości z obrotu, przy jednoczesnym uwzględnianiu dążenia do godzenia słusznych interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie uprawnień właścicielskich. Sprzedaż lokali mieszkalnych przez Gminę posiada wymiar społeczny i nie powinna stanowić działalności gospodarczej, ale musi być równocześnie konfrontowana z zasadami racjonalnego gospodarowania, do których przestrzegania zobowiązana jest każda jednostka samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tych zasadach mieści się przysługujące najemcy, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, które ogranicza się wyłącznie do zakazu rozporządzenia przez gminę nieruchomością w sposób niezgodny, z jego treścią, nie obejmuje natomiast powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje. Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez organ wykonawczy (Prezydenta Miasta Krakowa) realizując swoje uprawnienia właścicielskie decyduje więc o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego do sprzedaży, w oparciu o zasady określone przez organ uchwałodawczy - Radę Miasta Krakowa. Przysługujące Gminie prawo własności, a tym samym prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art. 21 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Domaganie się od właściciela Gminy Miejskiej Kraków rozporządzenia własnością wbrew jej woli nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. W świetle powyższego, zdaniem organu zaskarżone zarządzenie Nr [...] z [...] listopada 2014 r. nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. Wydane bowiem zostało w granicach przyznanych organowi wykonawczemu kompetencji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z realizacją zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz uchwale Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Twierdzenia dotyczące naruszenia interesu prawnego i uprawnienia do nabycia lokalu przez skarżącą przez podjęcie zarządzenia są bezzasadne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w powyższej regulacji, jak wskazuje przepis art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jednolity Dz. U. 2016, poz. 718) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej inne niż akty prawa miejscowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2014 roku w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. [...], gdzie jednym z najemców jest skarżąca M. B.. Zarządzenie to wydane zostało w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt. 3, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2015, poz. 1515 ze zm.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2014r., poz. 518, 659, 805, 822, 906 i 1200, dalej: u.g.n.) oraz §1 pkt. 1 ppkt. c uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Skarga jest niezasadna. W tym miejscu wspomnieć tylko należy, iż nie ulega wątpliwości, że powołana wyżej uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r., na mocy której Prezydent Miasta Krakowa otrzymał kompetencję do wyłączenia niektórych nieruchomości od sprzedaży najemcom, w tym przypadku takich, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską Kraków zmiana funkcji lub przeznaczenia, należy do kategorii aktów prawa miejscowego. W takiej sytuacji, wydane przez Prezydenta Miasta (jako organ wykonawczy gminy) zarządzenie, będące w niniejszej sprawie przedmiotem skargi, jest aktem o charakterze wykonawczym, a więc innym aktem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w pojęciu zakresowym przepisu art. 3 §2 pkt. 6 p.p.s.a. Należy więc jednocześnie uznać, że na takie zarządzenie przysługuje skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt: OPS 11/00- ONSA nr 2/2001, poz. 52). Dokonując kontroli skargi w zakresie wymogów formalnych takich jak: posiadanie zdolności sądowej, procesowej, wypełnienie obowiązków fiskalnych, wyczerpanie trybu przedsądowego i terminowość złożenia skargi stwierdzić należy, że skarżąca wszystkie te przesłanki spełniła. Niezależnie od powyższego, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia konieczne było jeszcze zbadanie, czy po stronie skarżącej zaistniała tzw. legitymacja skargowa, a zatem, czy akt ten naruszał jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopiero wystąpienie tego rodzaju naruszenia daje podstawę do domagania się ochrony na podstawie tego przepisu za pomocą skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że skarżącej, będącej najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony z dnia [...] grudnia 2002 r., przysługiwało, na mocy art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowego lokalu. W związku z tym, pismem z dnia [...] listopada 2007 r. M. B. złożyła wniosek o wykup przedmiotowego lokalu do właściciela, którym jest Gmina Miejska Kraków. Wniosek ten, w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydenta Miasta Krakowa, mocą którego postanowiono nie przeznaczać do sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w wyżej wskazanym budynku, został załatwiony odmownie. Należy zatem uznać, że to właśnie przepis art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił źródło przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jednocześnie, trzeba mieć na uwadze, że poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, interes ten został naruszony, gdyż lokal, który wchodził w zasoby gminne, a który skarżąca mogła wykupić na wypadek jego sprzedaży, został wyłączony spod tej możliwości. Nie można jednak utożsamiać tego interesu z uprawnieniem, będącym roszczeniem u wykup lokalu. Taki bowiem mógłby bowiem powstać jedynie w przypadku, gdyby Gmina Miejska Kraków ogłosiła swój zamiar sprzedaży tego lokalu. Jednocześnie, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentacji nie wynika, by w dacie złożenia wniosku o wykup lokalu, nieruchomość przy ul. [...] znajdowała się wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a takich twierdzeń nie podnosiła również skarżąca. Istnienie legitymacji skargowej nie przesądza jednak o tym, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem. W tym miejscu wskazać trzeba, że uchwała nr XLVI/568/08 Rady M. Krakowa z 11 czerwca 2008 r. , na podstawie której wydane zostało zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa, poddana już została kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2017 roku, sygn. akt: II SA/Kr 746/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B., uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Rada Miejska była uprawniona do cedowania swych kompetencji na organ wykonawczy, a nie stanowi o niezgodności z prawem brak w zaskarżonej uchwale przepisów mających stanowić gwarancje realizacji wniosków najemców o wykup lokali mieszkalnych z daty ich złożenia. W szczególności, brak takich regulacji nie stanowi ani przejawu działaniu prawa z mocą wsteczną, ani ingerencji w prawa nabyte. Powyższe rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy odnieść również do zarządzenia wydanego w oparciu o tę uchwałę. Analiza wniesionej skargi wskazuje bowiem na to, że formułowane w niniejszej sprawie zarzuty tożsame są z tymi, które zostały postawione powyższej uchwale. Jak stanowi przepis art. 147 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do wydania orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia organu gminy stanowią zatem tylko takie naruszenia prawa, które można zakwalifikować do tzw. rażących naruszeń. Tego rodzaju wada wystąpić może między innymi w razie: - podjęcia aktu lub uchwały przez organ niewłaściwy - podjęcia aktu lub uchwały określonej treści bez podstawy prawnej - niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały - naruszenia procedury uchwalania aktu lub uchwały (por.: wyrok WSA w Łodzi z 2 lutego 2017 roku, sygn. akt III SA/Łd 956/16) W świetle powyższego, uznać należy, że skarżone zarządzenie Prezydenta Miasta zostało wydane z zachowaniem właściwości organu, w oparciu o prawidłową podstawę prawną i w granicach przyznanych przez Radę Miasta uprawnień. Sąd Administracyjny nie jest przy tym władny do kontrolowania zasadności ani celowości działań gminy odnoszących się do stanowiących jej własność nieruchomości. Innymi słowy, nie jest możliwa w niniejszej sprawie kontrola, czy decyzja Gminy Miejskiej Kraków o wyłączeniu danego budynku/nieruchomości ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym była właściwa. Organy samorządu terytorialnego wskazane w art. 11 u.g.n. reprezentujące Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami są w tym zakresie samodzielne, a jedyną dyrektywą, którą powinny się kierować są wyrażone w art. 12 u.g.n. zasady prawidłowej gospodarki. Jednocześnie, żaden przepis rangi ustawowej nie stwarza dla najemców gwarancji co do obowiązku przeznaczenia przez gminę tych, a nie innych nieruchomości do sprzedaży w celu zbycia na ich rzecz tam znajdujących się samodzielnych lokali mieszkalnych. Brak bowiem norm, z których dałoby by się wyprowadzić jednoznaczny nakaz zbycia określonych nieruchomości albo zakaz ich wyłączenia od sprzedaży. (por.: wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2017r., II SA/Kr 746/17). W ocenie Sądu skarżąca bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a., która to przepisy nie mają zastosowania ani do podejmowania aktów organów samorządów terytorialnych ani w procedurze wykupu przez najemców lokali mieszkalnych przeznaczonych przez gminy do sprzedaży. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.