IV SA/Po 40/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez A. T., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], w którym działając na podstawie art. 61a , art. 126 oraz art. 157 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 697 – dalej ustawa) odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. dotyczącego skierowania małoletniego A. T. - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. - B. sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. - do Domu Dziecka w G.. Kolegium podkreśliło, iż wniosek o stwierdzenie nieważności może być rozpatrywany jeśli złoży je strona postępowania oraz jeśli dotyczy decyzji administracyjnych i postanowień, od których służy odpowiednio odwołanie i zażalenie. Stroną przedmiotowego postępowania jest niewątpliwie A. T., który w dniu 7 lipca 2016r. ukończył 18 lat. Natomiast wątpliwości Kolegium budzi fakt, czy czynność skierowania do Domu Dziecka nastąpiła w formie decyzji administracyjnej -w znaczeniu art. 104 k.p.a. Niespornym jest, iż powyższa czynność nastąpiła na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu, a nie na podstawie decyzji czy postanowienia przewidzianych przez k.p.a. Zatem wskazane wyżej skierowanie małoletniego wówczas A. T. do Domu Dziecka w G. jest tylko wykonaniem wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2012r., a czynność skierowania ma charakter czynności materialno - technicznej. W ocenie Kolegium przesądza to o tym, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., Kolegium nie może z innych uzasadnionych przyczyn wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. W tym stanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze , rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. A. T. kwestionując wydane w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się ich uchylenia i stwierdzenia nieważności skierowania Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. do Domu Dziecka w G.. Zdaniem wnoszącego skargę "skierowanie" jest decyzją administracyjną choć ułomną co do treści gdyż jest aktem stanowiącym o umieszczeniu w konkretnym miejscu. Skarżący podniósł, że wydana decyzja administracyjna o nazwie "Skierowanie" zawiera błędy faktyczne i choćby z tego powodu winna być możliwość jej zaskarżenia, a w tym celu niezbędne jest określenie w jakim trybie jest zaskarżalna. W tym miejscu skarżący wskazał, że nieprawdziwym jest jego adres zamieszkania wskazany w B.-B., podczas, gdy od 5 lutego 2012r zamieszkał, przebywał i miał centrum moich spraw życiowych w P., przez co wnioskodawcą o wydanie skierowania nie mógł być powiat Miasta B.-B., lecz wyłącznie powiat Miasta P., a skoro wnioskodawca nie był umocowany prawnie do wnoszenia o wydanie skierowania to i wydane w dniu [...] lipca 2013r skierowanie nie miało mocy prawnej, gdyż zostało wydane z obrazą właściwości miejscowej. W ocenie skarżącego gołosłownym jest ustalenie SKO, że: "czynność skierowania ma charakter czynności materialno - technicznej", gdyż w ocenie skarżącego jest to czynność władcza organu powiatu, który musi sprawdzić czy jest właściwy miejscowo, czy wnioskodawca ma tytuł do wnioskowania, a jeżeli takie rozstrzygnięcie ma błędy prawne, faktyczne, lub jest ułomne, to musi istnieć prawna możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, albo w trybie k.p.a., albo w trybie k.p.c. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy własne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania wydanego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. dotyczącego skierowania małoletniego A. T. do Domu Dziecka w G.. Podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nowelizacja k.p.a., wprowadzająca art. 61 a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Omawiany przepis kreuje zatem po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy zatem sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotowe rozstrzygnięcia uznało, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności skierowanie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] jest czynnością materialno – techniczną i jako taka nie mogła być objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skarżący zaś uważa, że skierowanie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w orzecznictwie bezspornym jest, że nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne, ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń, jak również akty administracyjne nie mające charakteru orzeczenia administracyjnego (zob. np. Wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa [...] publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Jak słusznie wywodzi zatem Kolegium postępowanie szczególne jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności za swój przedmiot może mieć jedynie decyzję administracyjną i odpowiednio postanowienie, czyli rozstrzygnięcie administracyjne. W przedmiotowej sprawie należało zatem ustalić, czy skierowanie do domu dziecka na mocy prawomocnego i wykonalnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. - B. sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. stanowiło rozstrzygnięcie administracyjne, którego wydanie objęte byłoby procedurą stwierdzenia nieważności uregulowaną w art. 156 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia charakteru objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności skierowania do domu dziecka wydanego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. ma postanowienie Sądu Rejonowego w B. - B. sygn. akt [...] w którym z urzędu udzielono zabezpieczenia w ten sposób, że na czas trwania postępowania z wniosku S. E. (vel H. T.) o pozbawienie władzy rodzicielskiej B. T. nad małoletnim A. T. oraz z urzędu o wydanie lub zmianę zarządzeń opiekuńczych co do małoletniego A. T. zarządzono umieszczenie małoletniego A. T. przebywającego wówczas w SP ZOZ Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych Dziekanka w G. w instytucjonalnej pieczy zastępczej po przeprowadzeniu niezbędnych badań i leczenia szpitalnego, zmieniając w ten sposób częściowo postanowienie Sądu Rejonowego w B. – B. w sprawie [...] Powyższe postanowienie wydane zostało zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. W przypadku pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, możliwe jest umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, na podstawie umowy zawartej między rodziną zastępczą lub prowadzącym rodzinny dom dziecka a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny lub miejsce prowadzenia rodzinnego domu dziecka. O zawartej umowie starosta zawiadamia niezwłocznie sąd (ust. 2). Oznacza to, że sam fakt wydania nieprawomocnego orzeczenia sądu stanowi podstawę do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Piecza zastępcza jest sprawowana w formie instytucjonalnej (art. 34 pkt 2 ustawy). Na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy, instytucjonalna piecza zastępcza sprawowana jest w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej. Piecza zastępcza jest bowiem sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Podstawą zarządzeń wydanych w trybie zabezpieczenia w oparciu o art. 755 § 1 k.p.c. stanowi art. 109 k.r.o., który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Z treści art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. wynika, że sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z treści przywołanych wyżej przepisów jak i z samego postanowienia Sądu Rejonowego o zabezpieczeniu wynika wprost, że to na jego podstawie powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z treści samego postanowienia wynika również, że na dzień wydania przez Sąd postanowienia małoletni wówczas A. T. nie przebywał w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W doktrynie przyjmuje się, że powierzenie opieki jest instytucją mocniej ingerującą w istotę i integralność rodziny dziecka i co do zasady wiąże się z pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 541/10, publ. cbois.nsa.gov.pl). Postanowienie Sądu Rejonowego w [...] – B. w sprawie [...], zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., jako prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że użyte określenie "inne sądy i inne organy" i przewidziany powołanym przepisem zakres związania odnosi się między innymi do sądów administracyjnych, ale także do organów administracji publicznej i organów samorządu terytorialnego. Podobnie orzekł WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 473/07, w którym stwierdził, że: "swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego (art. 365 § 1 k.p.c.) wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i organy, w tym także orzekające w postępowaniu administracyjnym. Organy te muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu, a żaden organ wskazany w tym przepisie nie może swych rozstrzygnięć oprzeć na twierdzeniu przeciwnym". W literaturze podkreśla się, iż prawomocne orzeczenie pociąga za sobą konsekwencje, że nikt nie może negować faktu orzeczenia i jego określonej treści (T. Ereciński i in. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem W-wa 1989 r., t. II s. 590). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając fakt że przepisy ustawy nie przewidują możliwości wydania decyzji o skierowaniu do instytucjonalnej pieczy zastępczej, jaką jest placówka opiekuńczo-wychowawcza, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgodzić się należy, ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonych postanowieniach, iż skierowanie do domu dziecka na podstawie orzeczenia Sądu stanowi czynność materialno – techniczną. Sąd podziela w tym zakresie argumentację zawartą w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1247/14 (zob. CBOSA). O charakterze skierowania do domu pomocy społecznej jako decyzji administracyjnej nie decyduje treść §2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 292, poz. 1270). Jak wskazano bowiem wyżej samo "skierowania" ma wtórny wobec orzeczenia Sądu charakter i nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach i uprawnieniach skarżącego. W tym miejscu wskazać należy, iż uznanie skierowania do domu dziecka za czynność materialno - techniczną nie pozbawiało skarżącego możliwości kontroli skierowania z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...] wydanego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G.. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a) – w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania przez Organ skarżonej "czynności" (a to w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt skarżący nie skorzystał z tego trybu, co oznacza brak możliwości wyeliminowania przedmiotowej czynności materialno – technicznej w trybie stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy organ orzekający w sprawie, na podstawie art. 61 a k.p.a., zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.