IV SA/Wa 111/17

Dnia 26 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 września 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2016 r. [...] [[...]], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma [...] W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...], pozytywnie opiniującego projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla fragmentu wsi [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2011r., [...] W. Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla fragmentu wsi [...], wydanym na wniosek Wójta Gminy [...]. W dniu [...] kwietnia 2015r. do [...] W. Konserwatora wpłynęło pismo B. J. z dnia [...] marca 2015 r., zaskarżające na podstawie art. 156 Kpa opinię [...] W. Konserwatora Zabytków. Pismo to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał za wniosek o stwierdzenie nieważności pisma [...] W. Konserwatora Zabytków dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] .02.2016r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu wskazując, że zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia. Minister podał, że zgodnie z art. 11 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), wójt (burmistrz, prezydent miasta), występuje do wojewódzkiego konserwatora zabytków o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium. Przepisy tej ustawy nie określają formy, w jakiej organ uprawniony do wyrażenia opinii ma zająć stanowisko. Zgodnie jednakże z art. 24 ust. 1 tej ustawy, organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy zatem wyłącznie trybu uzgodnień projektu studium, nie zaś jego opiniowania. Nie można w tym przypadku zastosować reguły ogólnej z art. 106 § 1 i § 5 Kpa, stanowiących, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie ma bowiem zastosowania w procedurze uchwalania studium, a wyjątki od tej zasady, takie jak uzgadnianie projektu studium, muszą być w sposób wyraźny wskazane. W ocenie Ministra, z uwagi na brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu, który wprost nakazywałby stosowanie art. 106 Kpa przy opiniowaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy lub wydawanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, stanowisko organu ochrony zabytków w tym przedmiocie powinno być wyrażone w formie pisma urzędowego. Brak jest natomiast w takim przypadku podstawy prawnej do wydawania przez ten organ postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 Kpa, a także decyzji. Pismo [...] W. Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011r., pozytywnie opiniujące projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie stanowi decyzji ani postanowienia, nie jest zatem możliwe w stosunku do niego wszczęcie postępowania nieważnościowego. Minister, po rozpatrzeniu wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje uzasadnienie. Podał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył pisma tj. aktu, który nie może być badany w trybie stwierdzenia nieważności unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta stanowi przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z uwagi na powyższe uznał słuszność swojego poprzedniego stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia [...].02.2016r. Powyższe postanowienie zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. J. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 6 a i c oraz art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U 2004.90.864/2), który brzmi: - W celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości, oraz art 41 Traktatu. Prawo do dobrej administracji - Każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii. - Prawo to obejmuje: prawo każdej osoby do osobistego przedstawienia sprawy, zanim zostanie podjęty indywidualny środek mogący negatywnie wpłynąć na jej sytuację; prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy, z zastrzeżeniem poszanowania uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej; obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. - Każda osoba ma prawo domagania się od Wspólnoty naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji, a także art. 67 art. 167, art. 191 ust 1 i 2 oraz art. 192 ust 4 i 5 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz 2. art. 4 ust 1, 2, 3 i 6.1.1 a,b,g i art. 19 1 b ustawy o ochronie zabytków 3. art. 29, 30, 33, 39 i 42 ustawy z dnia 3.10.2008 r. (Dz U 2008 Nr 199 poz. 1227ze zm.) o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko 4. art. 1 ust 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2,3,49,11 i 12 oraz art. 2 ust 4 i 16 c art. 17 ust 6 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 5. Konwencji w sprawie światowego dziedzictwa kultury i natury, przyjętej w Paryżu dnia 16.11. 1972 (Dz.U. z 1976Nr32poz 190 i 191) 6 art. 106 § 4 kpa, art. 7 kpa i art. 77 par 1 kpa Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu postanowień odmownych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz postanowienia [...] W. Konserwatora Zabytków w [...], znak [...] z dnia [...].08.2011 r. w trybie art. 156 kpa, zgodnie z postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu UE, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odnośnymi przepisami dot. ochrony gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie zabytków, ustawy z dnia 3.10.2008 o udziale społeczeństwa w postępowaniach dotyczących zmian w obszarze środowiska, zabytków wiejskich i historycznego krajobrazu, bądź - uchylenie obu postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i uzgodnienia dokonanego przez Organ I Instancji z naruszeniem obowiązku powiadomienia społeczeństwa o sprawie oraz naruszeniem obowiązku ujawnienia i opublikowania wszystkich dokumentów i celów zaplanowanych zmian środowiska, w tym obowiązku przedstawienia przez Wójta, prognozy skutków finansowych dla gminy i prognozy dla chronionego krajobrazu, gruntów rolnych i zabytkowych zabudowań, a także bez wykazania powodów dla których, interesy i korzyści materialne jednej osoby - Wójt i W. Konserwator przedłożyli nad dobro setek mieszkańców, dobro środowiska i zabytków i nałożenie obowiązku naprawienia skutków wadliwego uzgodnienia i wniosku Wójta oraz naprawienia szkody przez przywrócenie pierwotnego stanu na zabytkowym obszarze wsi [...], w tym nakazanie ujawnienia decyzji konserwatorskich we wszystkich dokumentach geodezyjnych i wieczysto-księgowych, bądź - uchylenie obu postanowień Ministra Kultury i nakazanie Organowi II Instancji weryfikacji postanowienia W. Konserwatora pod kątem zgodności oraz niedopełnienia obowiązku W. Konserwatora wynikającego z art. 4 ustawy o ochronie zabytków w tym niewykonania obowiązku ujawnienia decyzji konserwatorskich w dokumentach nieruchomości zabytkowych, znajdujących na obszarze gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Z ustalonego stanu sprawy wynika, że B. J., próbuje zakwestionować w trybie stwierdzenia nieważności opinię [...] W. Konserwatora Zabytków wyrażoną w piśmie z [...].08.2011r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla fragmentu wsi [...]. Kwestionowana przez Skarżącą opinia została wydana w ramach procedury planistycznej, procedury zmierzającej do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo organy orzekające w sprawie wskazały, że z uwagi na charakter tego aktu (uzgodnienie planu studium) oraz jego formę (pismo) brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tym zakresie. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią przepisu w/wym. art. organy, o których mowa w art. 11 pkt. 6 oraz art. 17 pkt. 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Natomiast ustawodawca nie wskazał ani formy, ani trybu wyrażania opinii wobec projektu studium. Opiniowanie projektu studium należy do zakresu działań administracji publicznej, ale nie ma charakteru sprawy indywidualnej. Przepisów Kpa nie stosuje się w sprawach uregulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010r. IV SA/Wa 1749/10). Pogląd, że jedynym podmiotem uprawnionym do kwestionowania postanowienia uzgodnieniowego jest organ prowadzący postępowanie planistyczne jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15.10.2008r. II OSK 1210/07 - CBOSA). Wobec tego, wbrew twierdzeniom Skarżącej, postępowanie uzgodnieniowe w procedurze planistycznej, przeprowadzone przez organ do tego powołanym, bez udziału stron, nie stanowi naruszenia prawa. Zawarte w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 K.p.a., oznacza bowiem, że uzgodnienie jest dokonywane we wskazanym trybie, jednakże przy wąskim zakreśleniu stron. Zażalenie na odmowę uzgodnienia może zatem wnieść jedynie wójt, burmistrz, prezydent który sporządzał dany projekt planu. Z powyższego wynika, że B. J. nie mogła być stroną w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, skoro B. J. wniosła o stwierdzenie nieważności opinii [...] W. Konserwatora Zabytków wyrażonej w piśmie z [...].08.2011r. rolą organów orzekających, w trybie nieważnościowym w niniejszej sprawie, była przede wszystkim ocena, czy dopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania. Zgodnie bowiem z 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego podstawie jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w stosunku do opinii objętej wnioskiem Skarżącej o stwierdzenie nieważności zaszła przeszkoda podmiotowa i przedmiotowa, co też obligowało Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Jak już bowiem wskazano, Skarżąca nie mogła być stroną postępowania uzgodnieniowego w trybie zwykłym, zatem nie może skutecznie wzruszyć rozstrzygnięcia jakie zapadło w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Innymi słowy nie ma legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu wydanego w trakcie procedury planistycznej. Z punku widzenia legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. nie mają znaczenia podniesione w skardze zarzuty naruszenia zapisów Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ponadto z uwagi na treść rozstrzygnięcia i oparcie go na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków, przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy w/wym. ustaw nie regulują ani trybu uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani nie odnoszą się do środków prawnych służących zaskarżeniu uzgodnień podejmowanych w tym trybie. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Stan sprawy został bowiem ustalony w sposób prawidłowy, prawidłowo również zastosowano przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu. Za trafne również należy stanowisko organu odwoławczego, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył pisma tj. aktu, który nie może być badany w trybie stwierdzenia nieważności unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta również stanowi przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 oraz 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1136 tj.) należało orzec jak w sentencji.