I OSK 2101/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 836/17 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 7 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 836/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Województwa [...], dalej jako "Województwo", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W szczególności zaś podkreślił, że ww. decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami regulującymi podziały nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo, zaskarżając go w całości, zarzucając przy tym naruszenie: I. przepisu prawa materialnego, a mianowicie: - naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), dalej jako "specustawa drogowa", poprzez pominięcie w ocenie prawnej, że decyzją opisaną w pkt. I 2) właściwego wojewody zatwierdzony jest podział nieruchomości wskazanej we wniosku i nierozważenie tego przepisu w odniesieniu do ogólnych przepisów w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości; II. przepisów prawa procesowego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej działki gruntu będącej przedmiotem postępowania o zatwierdzenie podziału tegoż gruntu nie występuje zagadnienie wstępne gdy wniosek o zatwierdzenie podziału tego gruntu został złożony do właściwego wójta, burmistrza po wszczęciu postępowania co do tej samej nieruchomości w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej podział pod pas drogowy na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziłoby do uwzględnienia skargi; - art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 11d ust. 5 i ust. 6 specustawy drogowej i uznanie, mimo uprzedniego wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącego o wydanie decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, że może być wszczęte postępowanie przez inny organ administracji i zakończone decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziłoby do uwzględnienia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Województwo podniosło, że Sąd błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W jego ocenie z przepisu art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej, wynika bowiem, że decyzja właściwego organu zatwierdza podział nieruchomości pod drogę, co w istocie, mimo braku cechy ostateczności skutkuje wyłączeniem gruntu z obrotu. Zatem podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie jest zdaniem skarżącego kasacyjnie niezasadny, gdyż grunt stanowi już pas drogowy. Dalej powołując się na orzecznictwo wskazano, że przez inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). To samo dotyczy również wcześniejszego pozostawania sprawy w toku, zatem WSA winien był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Województwa okoliczność wszczętego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału gruntu pod drogę i nabycia własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego, stwierdzona w aktach sprawy, nie została wzięta pod uwagę przez WSA przy ocenie prawnej postępowania organu, co doprowadziło do pozostawienia w mocy błędnej decyzji organu, mimo konieczności jej uchylenia. W konsekwencji "doprowadziło to do błędnego rozstrzygnięcia, zaś naruszenie przywołanych przepisów miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż oznaczałoby to w przypadku prawidłowego ich zastosowania uchylenie zaskarżonej decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie szeroko rozpowszechnione jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, że kontroli sądowej została poddana decyzja administracyjna organu wydana w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym była bowiem decyzja SKO w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Tryb procedowania w postępowaniu administracyjnym przekłada się na sposób formułowania zarzutów w postępowaniu kasacyjnym. Prawidłowo skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej powinny bowiem wykazywać, iż Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł jednej z wad powodujących nieważność decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem w ocenianej skardze kasacyjnej żaden z postawionych zarzutów naruszenia prawa nie jest powiązany z przesłankami nieważności decyzji wymienionymi w art. 156 § 1 k.pa. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie napomknięto o podstawach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Tym niemniej zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenia tych przepisów Skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez WSA, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. W jego ocenie zagadnienie takie wystąpiło, bowiem wniosek o zatwierdzenie podziału spornego gruntu został złożony do właściwego organu po wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej podział pod pas drogowy na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). Postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej nie było zagadnieniem wstępnym względem postępowania podziałowego, bowiem nie ma zależności pomiędzy jednym postępowaniem a drugim. Warunkiem koniecznym wydania decyzji podziałowej nie było wydanie decyzji lokalizacyjnej. Powstały chaos wynika ze swoistej "sklerozy administracji", bowiem pomimo, że procedowano niemal równocześnie i zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej Gmina [...] i właściciele gruntu powinni być poinformowani o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, to nie uniknięto sytuacji, w której niemal w tym samym czasie, ale w różnych postępowaniach, wydano rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej samej części gruntu. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 11d ust. 5 i ust. 6 specustawy drogowej, to zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298). Natomiast art. 11d ust. 5 i ust. 6 specustawy drogowej stanowi, że Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (ust. 5) oraz że zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, zawiera w szczególności: "1) oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości; 2) informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy." (ust. 6) Jak wskazano przy omawianiu pierwszego zarzutu w sprawie nie ma znaczenia, że wniosek o zatwierdzenie podziału spornego gruntu został złożony do właściwego organu po wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej podział pod pas drogowy na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej, bowiem nie są tu wyłączone przepisy u.g.n. Idąc dalej wskazać należy, że mimo uprzedniego wszczęcia postępowania na skutek jego wniosku o wydanie decyzji o której mowa w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, postępowanie o podział nieruchomości może być zarówno wszczęte przez inny organ administracji, jak również zakończone decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Ponadto wynika z tego, że w przedmiotowej sprawie z pewnością nie zachodzi sytuacja z art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem jakoby w przedmiotowej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy jak twierdzi skarżący kasacyjnie, kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy pozostającej w toku, tj. podziału nieruchomości w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W kwestii zaś naruszenia art. 11 ust. 5 i ust. 6 specustawy drogowej jeszcze raz zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną spornej decyzji Wójta był art. 93 ust. 1 u.g.n. Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, "poprzez pominięcie w ocenie prawnej, że decyzją opisaną w pkt. I 2) właściwego wojewody zatwierdzony jest podział nieruchomości wskazanej we wniosku i nie rozważenie tego przepisu w odniesieniu do ogólnych przepisów w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości". Jak zostało już wskazane kwestię tę skarżący kasacyjnie rozwinął w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie wskazał, że w jego ocenie z przepisu art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej wynika, że decyzja właściwego organu zatwierdza podział nieruchomości pod drogę, co w istocie, mimo braku cechy ostateczności skutkuje wyłączeniem gruntu z obrotu. Wobec tego podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie jest zdaniem skarżącego kasacyjnie niezasadny, bowiem grunt stanowi już pas drogowy. Zaakcentować jedynie należy, że wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów specustawy drogowej nie daje podstaw do twierdzenia, że obligowały one Wójta Gminy [...] do zaprzestania procedowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Nie wydaje się aby takie działanie było racjonalne, ale powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa tego nie zabraniają. Zaistniałej sytuacji odpowiada w pewnym sensie rzymska paremia prior tempore potior iure. Skoro decyzja Wójta Gminy [...] stała się ostateczna wcześniej, to organ wydający decyzję lokalizacyjną miał obowiązek wziąć tę okoliczność pod uwagę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.