II SA/Gd 384/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesią) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją częściową nr [..] z dnia 29 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. M., K. M., M. G., M. M.-G. oraz M.M., orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wyżej wymienionych części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej niegdyś jako działki nr [..] oraz [..], aktualnie zaś stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr: [..] o powierzchni 585 m2, [..] o powierzchni 716 m2 oraz [..] o powierzchni 2048 m2 (k. m. 42), położone w G., będące częścią ulicy [..] oraz [..], dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Od powyższej decyzji zostały wniesione dwa odwołania. J. M. wniósł odwołanie pismem z dnia 16 września 2014 r., zaś pozostali wnioskodawcy - pismem datowanym na 17 września 2014 r. Wojewoda, po rozpoznaniu jedynie odwołania wniesionego przez K. M., M. G., M. M.-G. oraz M. M., decyzją nr [..] z dnia 30 maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., w zakresie obecnych działek nr: [..] obręb O. (poprzednio działka nr [..]), [..] obręb O. (poprzednio działka nr [..]) oraz [..] obręb O. i [..] obręb B. (poprzednio działka nr [..], która w wyniku przeprowadzonego dostosowania granic obrębów ewidencyjnych do granic dzielnic uległa podziałowi na działki nr: [..] oraz [..]). J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie jako działki nr: [..] obręb O., [..] obręb O., [..] obręb O. i [..] obręb B. oraz nieorzeczeniu o wypłacie stosownego odszkodowania. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 29 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda pismem z dnia 11 lipca 2016 r., wniósł o jej oddalenie i podniósł m. in., że na skutek omyłki w treści zaskarżonej decyzji zabrakło wskazania, iż została ona wydana na skutek rozpatrzenia dwóch odwołań. Wojewoda podkreślił, że okoliczność ta nie wynika z faktu prowadzenia dwóch oddzielnych postępowań odwoławczych - taka sytuacja jest bowiem niedopuszczalna w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewoda wskazał, że wydana przez niego decyzja była poprzedzona rozpoznaniem obydwu odwołań, w tym odwołania J.M., zaś omyłka pisarska w tym zakresie nie wpływa w żaden sposób ani na sentencję przedmiotowej decyzji, ani na treść jej uzasadnienia. O oddalenie skargi wniosła także Gmina Miasta, podzielając stanowisko Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Sytuacja, w której złożono kilka środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostało wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, są one rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Powyższe wynika z tego, że pomimo wielości odwołań, przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie. Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. Nawet w przypadku, gdy z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania. Za dopuszczalne uznaje się także wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12). Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, pomimo wniesienia przez strony dwóch odwołań od tej samej decyzji organu I instancji, wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wyłącznie jednego z nich, pozostawiając tym samym w obrocie prawnym nierozpoznane odwołanie wniesione w ustawowym terminie przez uprawniony ku temu podmiot. Powyższe oznacza, że decyzja Wojewody nr [..] z dnia 30 maja 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się bowiem bez rozpatrzenia drugiego odwołania, co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Faktu tego nie może zmienić stwierdzenie Wojewody, że przedmiotowa sytuacja zaistniała na skutek omyłki pisarskiej, która w ocenie wymienionego organu administracji nie ma wpływu na treść i uzasadnienie omawianej decyzji. Po pierwsze, należy wskazać, że powyższa kwestia jest na tyle doniosła merytorycznie, że nie może zostać zaakceptowana jako skutek omyłki pisarskiej, po drugie, z żadnego fragmentu treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby odwołanie wniesione przez J. M. zostało przez Wojewodę rozpoznane. O powyższym świadczy brak jakiegokolwiek odniesienia w zaskarżonej decyzji do treści odwołania J. M., które w pewnym zakresie różniło się od treści odwołania wniesionego przez pozostałe strony. Takiego wniosku nie przekreśla także fakt, iż decyzja Wojewody została doręczona także działającemu w imieniu J. M. pełnomocnikowi. Skarżący posiada bowiem przymiot strony omawianego postępowania administracyjnego i już z tego powodu, niezależnie nawet od tego, czy sam wniósłby odwołanie, czy też nie, należało mu doręczyć decyzję organu II instancji. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda odniósł się do treści odwołania wniesionego przez J. M. dopiero w odpowiedzi na skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest właściwym miejscem na takie działanie – okoliczności podnoszone przez J. M. winne być rozpoznane łącznie ze stanowiskiem pozostałych skarżących i znaleźć rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej. Pominięcie jednego z odwołań stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Nadto wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (Jaśkowska M. Zakamycze 2005, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne dla umożliwienia łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w niniejszej sprawie odwołań. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). Niemniej jednak, ze względu na charakter i wagę pierwszego z zarzutów, należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi J. M. - powyższe wynika jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, a także z treści samego odwołania wniesionego przez skarżącego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.