II OSK 3451/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3026/17 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2017 r. nr ... w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3026/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2017 r. nr ... w przedmiocie unieważnienia paszportu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 20 września 2017 r., znak ..., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 758), po rozpatrzeniu odwołania K. K. P., reprezentowanego przez pełnomocnika J. S., od decyzji Wojewody P. z dnia 3 lipca 2017 r., nr ..., w przedmiocie unieważnienia paszportu serii EK numer ... ważnego do dnia 5 lipca 2026 r. wydanego na nazwisko: P. K. K. oraz orzekającej o zwrocie opłaty paszportowej za okres objęty unieważnieniem paszportu, tj. za 9 lat w wysokości 126,00 zł, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b). W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie przygotowawcze. Użyty bowiem w ustawie o dokumentach paszportowych termin "prowadzenie postępowania" obejmuje swoim zakresem również sytuację procesową, o której mowa w przepisie art. 15 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1749 ze zm.), kiedy to urząd prokuratorski jedynie nadzoruje postępowanie przygotowawcze, które prowadzi Policja lub inne uprawnione organy. Tym bardziej że charakter decyzji o unieważnieniu paszportu nakazuje uznać ją za środek zapobiegawczy o charakterze administracyjnym, który pozbawia podejrzanego określonych uprawnień w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania przygotowawczego (por. art. 249 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego). Nie ulega wątpliwości, że jest to środek wyjątkowo dolegliwy, o czym świadczy treść przepisu art. 277 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego. Wynika z niego, że jedynym środkiem, o zbliżonym charakterze dolegliwości, jaki w świetle przepisów tej ustawy może zastosować prokurator wobec podejrzanego, jest zakaz opuszczania kraju, połączony wyłącznie z zatrzymaniem mu paszportu. Zatem stosowanie tego środka winno podlegać ścisłym rygorom w celu zapewnienia gwarancji procesowych osobie nim objętej (por. T. Dudek, Czy poręczenie majątkowe jest w stanie zabezpieczyć prawidłowy tok postępowania, "Prokuratura i Prawo" 2012, nr 9, s. 149). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie jednym z takich rygorów jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do stosowania środków zapobiegawczych. Jak wynika z treści przepisu 250 § 4 oraz § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego, środki zapobiegawcze, z wyjątkiem stosowanego przez sąd tymczasowego aresztowania, w postępowaniu przygotowawczym stosuje prokurator. Zatem należy przyjąć, że organem uprawnionym do wniesienia wniosku o unieważnienie paszportu w niniejszej sytuacji był prokurator, a nadzorowane śledztwo, należy uznać za postępowanie przygotowawcze prowadzone przeciwko skarżącemu. Sąd podkreślił, że zakres znaczeniowy terminu "prowadzenie postępowania" użytego w przepisach art. 38 jest szerszy, niż zakres tego samego terminu użytego w ustawie Kodeks postępowania karnego i obejmuje również nadzorowanie postępowania przez urząd prokuratorski. W niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia wniosku o unieważnienie paszportu, postępowanie w sprawie przeciwko skarżącemu jest nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w N. Zdaniem Sądu, w dniu wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu istniały przesłanki dla uznania skarżącego za podejrzanego. Utrwalone w orzecznictwie i judykaturze prawa karnego stanowisko pozwala przypisać ten przymiot osobie, której organ procesowy przedstawił zarzuty. Przy tym w myśl przepisu art. 313 § 1 in fine ustawy Kodeks postępowania karnego, brak możliwości ogłoszenia postanowienia lub nieobecność podejrzanego w kraju stanowi okoliczność zwalniającą organ procesowy z obowiązku natychmiastowego ogłoszenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów (por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt IV KK 256/08). Sąd uznał, że nie ulega zatem wątpliwości, że przedstawienie zarzutów skarżącemu nie stanowiło koniecznej przesłanki dla uznania go przez prokuratora za podejrzanego, pod warunkiem wszakże istnienia przynajmniej jednej z okoliczności. o których mowa we wspomnianym przepisie art. 313 § 1 in fine: podejrzany ukrywa się lub nie jest obecny w kraju. Jak wynika z treści uzasadnienia wniosku o unieważnienie paszportu, skarżący opuścił miejsce zamieszkania i nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania odpowiednich organów o zmianie miejsca pobytu. Ta okoliczność, jak wskazano, zwalniała organ procesowy z obowiązku natychmiastowego ogłoszenia skarżącemu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów orzekających w sprawie w tym zakresie należało uznać za słuszne. Brak było zatem podstaw dla których Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był w toku instancji wzruszyć rozstrzygnięcie Wojewody P. W konsekwencji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury, w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych w zw. z 313 § 1 k.p.k., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że samo przebywanie przez podejrzanego poza granicą kraju (brak jego obecności w kraju) jest jedną z okoliczności, o których mowa w art. 313 § 1 in fine k.p.k., a umożliwiających odstąpienie od ogłoszenia podejrzanemu postanowienia o przedstawieniu zarzutów i skutkujących wszczęciem postępowania karnego przeciwko konkretnej osobie, w sytuacji, w której w świetle wymienionego przepisu okolicznością taką jest brak obecności podejrzanego w kraju, jeżeli brak ów powoduje niemożliwość ogłoszenia rzeczonego postanowienia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wadliwie przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli legalności decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, w której organy obu instancji nie zbadały kompleksowo przedmiotu sprawy, nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia zaistnienia jednej z przesłanek unieważnienia paszportu, tj. przesłanki trwania postępowania przygotowawczego w fazie in personam (czyli toczącego się już konkretnie względem skarżącego) i w sytuacji, w której z analizy posiadanych przez organy informacji wynika, że rzeczone postępowanie przygotowawcze nie zostało poprawnie, zgodnie z przepisami wszczęte wobec skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o dokumentach paszportowych w związku z art. 313 § 1 kodeksu postępowania karnego sprowadza się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o dokumentach paszportowych, dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. W doktrynie procesu karnego podkreśla się, że przyjętą regułą jest ogłoszenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Wskazuje się, że instytucja uregulowana w art. 313 kodeksu postępowania karnego "(...) służy formalnemu wprowadzenie do postępowania strony, jaką jest podejrzany. Następuje tu zatem przekształcenie postępowania ad rem w postępowaniu in personam. Ma ona jednocześnie charakter gwarancyjny dla takiego podmiotu w zakresie, w jakim uzyskuje on wiedzę w toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym. (...) Nowelizacją z 10 stycznia 2013 r., polegającą na wydaniu w końcowej części przepisu sformułowania »chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju«, jest z jednej strony potwierdzeniem linii orzeczniczej Sądu Najwyższego w tym zakresie (...), z drugiej zaś pozwala na postawienie zasadniczej tezy, że datą wszczęcia postępowania przeciwko określonej osobie (z wyjątkiem już wskazanym) jest dzień ogłoszenia postanowienia" (M. Kurowski, w: Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Dopuszczenie wyjątku od reguły ustanowione w art. 313 § 1 "czyli faktyczna niemożliwość ogłoszenia postanowienia i przeprowadzenia przesłuchania wywołana nieobecnością podejrzanego spowodowaną ukrywaniem się lub wyjazdem z kraju. Wówczas do uznania osoby za podejrzanego wystarczające jest sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów" (B. Skowron, w: Kodeks postępowania karnego. Komentarz). Tylko te dwie okoliczności, wyliczone w art. 313 § 1 kodeksu postępowania karnego mają znaczenie prawne dla odstąpienia od reguły wszczęcia postępowania karnego. Dla ustalenia naruszenia prawa przez organ administracji publicznej podstawowe znaczenie ma wskazanie zakresu właściwości tych organów. Zakresem właściwości organów administracji publicznej nie jest ustalenie czy wystąpiły w sprawie okoliczności odstąpienia od reguły wszczęcia postępowania karnego ogłoszenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Zasadnie Sąd wywiódł, że zakres ustaleń Sądu ograniczany jest do stwierdzenia czy wniosek o unieważnienie paszportu został złożony przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze. Postawione zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy nie są zasadne. W zakresie ustalenia trwania postępowania przygotowawczego w świetle ustanowionych przesłanek w art. 313 § 1 in fine kodeksu postępowania karnego organy administracji publicznej nie są właściwe. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.