II OSK 2092/17

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 roku, sygn. II SA/Go 1093/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 roku, nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po ustalonym terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 maja 2017 roku, sygn. II SA/Go 1093/16, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 roku, oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 roku, nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po ustalonym terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2016 roku, nr [...] – na podstawie art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Z 2016 roku, poz. 250 ze zm., dalej jako: "ustawa") – [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka") administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości 28.700 zł za przekazanie po ustawowym terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 roku oraz II półrocze 2015 roku. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka z żądaniem jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie zarzucając naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Jak podkreśliła Spółka posiada ona wpis do rejestru działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Jednakże wpis ten pozostaje bez wpływu na stan faktyczny sprawy, gdyż Spółka nie świadczyła w 2015 roku, na terenie gminy [...] ,usług polegających na zbieraniu odpadów komunalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2016 roku, nr [...] – na podstawie art.9x ust. 1 pkt 5 i art.9zb ust. 1 ustawy – utrzymało zaskarżoną decyzję i jej argumentację w mocy. Skargę na decyzję Kolegium złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 roku, oddalający skargę został zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, polegające na bezzasadnym nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej na skutek uznania Spółki za "Przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne", podczas gdy w rzeczywistości Spółka ta posiada jedynie wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mimo, iż nigdy w rzeczywistości nie świadczyła w Gminie [...] usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu, który może podlegać karze na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy; 2. art. 64 ust. 1 i 3 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na wymierzeniu Spółce – na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy – kary pieniężnej za niezłożenie w terminie deklaracji zerowej, podczas gdy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy kształtuje w sposób sztywny karę pieniężną za niezłożenie sprawozdania, nawet sprawozdania zerowego, bez prawa do miarkowania dolegliwości przez organy administracji publicznej, co czyni tę sankcję niezgodną z zasadami wynikającymi z art. 64 ust. 1 i 3 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto autor skargi kasacyjnej, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, że w sprawie decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego ani przepisów proceduralnych, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. polegającego na naruszeniu obowiązku dbania o należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz obowiązku dbania o to, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 roku i poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wójta Gminy [...] w całości; 2. zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd I instancji uwzględniona. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki oddalając skargę naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem kontestowana w skardze decyzja narusza art. 8 i art. 9 K.p.a., a ponadto wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, czyli art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości obowiązany jest do sporządzenia kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie powinno być przekazane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i przekazujący po terminie sprawozdanie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Wskazać na leży, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy sprowadza się do zarzutu tj. błędnej wykładni przez Sąd wskazanych przepisów poprzez uznanie, że podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, jeśli faktycznie nie wykonuje takiej działalności nie ma obowiązku składania sprawozdania określonego w art. 9n ust. 1 ustawy i o obowiązku tym nie świadczy wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących taka działalność prowadzonego przez Gminę. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że skarżąca Spółka, jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, obowiązana była do sporządzenie i przekazania sprawozdania zerowego za I oraz II półrocze 2015 roku, a niewypełnienie tego obowiązku skutkować musiało zastosowaniem kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 roku (Dz. U. z 2015 roku, poz. 87, art. 1), przy czym według art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 roku składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 roku należało składać zgodnie z nowymi regułami. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 roku podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 ustawy wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 ustawy okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa sprawozdanie "zerowe". Zaznaczyć należy, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 roku kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 roku, II OSK 866/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), to po nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 roku obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Odnosząc się jeszcze do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy stanowiący o karze pieniężnej odnosi się do przypadku, gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazuje po terminie sprawozdanie, "o którym mowa w art. 9n". Z wyraźnego więc brzmienia powołanego unormowania wynika, że zastosowanie omawianej sankcji dotyczy nie tylko obowiązku składania sprawozdań przewidzianych w art. 9n ust. 1 ustawy, ale też sprawozdania zerowego, o którym mowa w art. 9n ust. 6 ustawy. Z tych względów całkowicie nieuprawnione są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku, który nie wynika jednoznacznie z przepisów prawa. W przedstawionym powyżej wywodzie wykazane bowiem zostało, że wprowadzony od 1 lutego 2015 roku obowiązek składania sprawozdania zerowego został jednoznacznie określony przepisem art. 9 ust. 6 ustawy, a kara pieniężna nakładana w razie niewykonania tego obowiązku przez podmiot prowadzący zarejestrowaną działalność w przedmiocie zbierania odpadów komunalnych ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. W takim stanie prawnym mylne jest twierdzenie strony skarżącej, że w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 8 i art. 9 K.p.a. pozostaje ocena Sądu Wojewódzkiego, który zaakceptował rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji. Chybione było również odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wymierzenie Spółce kary pieniężnej za niezłożenie w terminie deklaracji zerowej, podczas gdy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy kształtuje w sposób sztywny karę pieniężną za niezłożenie sprawozdania, bez prawa do miarkowania kary, co czyni sankcję niezgodną z zasadami wynikającymi z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym zakresie Sąd podziela poglądy zaprezentowane w orzeczeniu Sądu Wojewódzkiego, w których tenże wskazał, że naruszeniem norm konstytucyjnych jest nakładanie na podmiot kar w wysokości drakońskiej, bez względu na okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu prawnego, czy bez możliwości miarkowania kary. W sprawie jednak przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy uzależnia wysokość kary od okresu opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia, za okres nie dłuższy niż 365 dni). Tymczasem skarżąca Spółka została wpisana do rejestru gminnego, a więc mimo faktycznego nieodbierania odpadów w I oraz II półroczu tego roku, pozostawała podmiotem działającym jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w rozumieniu art. 9n ust. 1 ustawy. W stanie faktycznym i prawnym rozważanym w zaskarżonym wyroku spełnione zostały wszystkie przesłanki do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, a zatem zasadnie Sąd Wojewódzki, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, skargę oddalił. Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.