I GSK 2480/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 836/17 w sprawie ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Powiatu B. na rzecz Ministra Finansów 21 967 (dwadzieścia jeden tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 836/17, w sprawie ze skargi Powiatu B. (skarżący lub Powiat) uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2015 r. zobowiązał Powiat B. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 2.147.872,00 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z [...] lutego 2017 r., uchylił rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2016 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej ogólnej za rok 2011 i ustalił tę kwotę w wysokości 2.143.234,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył zastosowane przepisy i wskazał, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu (P1, P2, P4, P5, P26, P34, P36 oraz P40) stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (tekst jedn.: Dz. U. Nr 249, poz. 1659, dalej: rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2010 r.). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi P2, P4, P5 i P36, przy których mogli zostać uwzględnieni uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r. posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, dalej: u.s.o.), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawność, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Minister wyjaśnił, że podstawą wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., uwzględnianą przy naliczaniu części oświatowej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas, gdy uczniowie powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ wyjaśnił, że w związku z błędami, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych, a tym samym zawyżono o kwotę 2.143.234,00 zł część oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, a więc o kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat za rok 2011, a kwotą ustaloną w postępowaniu. Odnosząc się szczegółowo do kwestii zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wyjaśnił, że w odniesieniu do wychowanków, którzy w jego ocenie nie podlegali uwzględnieniu przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 należy wymienić nieletnich niezakwaterowanych i nieprzebywających w młodzieżowym ośrodku wychowawczym na dzień 30 września 2010 r. (a jedynie skierowanych do placówki). Zdaniem organu, osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana i nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez placówkę nie można uznać za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. W związku z tym błędne było zdaniem Ministra wprowadzenie do systemu informacji oświatowej tzw. pustych miejsc, oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 836/17 uchylił decyzję z [...] lutego 2017 r. wskazując, że istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zarzut naruszenia treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd w odniesieniu do wskazanej kwestii wyjaśnił, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, zabrakło szczegółowego przedstawienia stanowiska organu co do sposobu wyliczenia zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych w poszczególnych placówkach oświatowych z uwzględnieniem zastosowanych wag oraz powiązanych z tym kwot subwencji. W ocenie WSA, organ co prawda wskazał w decyzji zawyżoną (jego zdaniem) liczbę uczniów w konkretnych placówkach, ale nie powiązał tego z liczbą uczniów przeliczeniowych, jak również nie wskazał kwot składających się na zawyżoną kwotę subwencji. W odniesieniu do braku spełnienia przesłanek do uzyskania subwencji ogólnej w części oświatowej przeznaczonej dla wychowanków skierowanych do ośrodków, ale nie przebywających w nich faktycznie WSA wskazał, że podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez MEN zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.), tj. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 roku, a którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 71b ust 1 u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych (art. 71b ust. 3 u.s.o.). Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. W ocenie Sądu przepisy mające zastosowanie w sprawie, nie przewidują możliwości innego od wskazanego wyżej sposobu dokumentowania, że dany uczeń, ze względu na stopień i rodzaj niepełnosprawności kwalifikuje się do określonego kształcenia specjalnego wskazanego w orzeczeniu zespołu orzekającego, z czym powiązana jest następnie właściwa waga, według której wylicza się kwotę subwencji na danego ucznia. W związku z tym Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odnoszące się do tych uczniów wskazanych w decyzji, którzy nie posiadali orzeczeń upoważniających do zaliczenia ich do innej niż właściwa waga ze względu na zawarte w tym orzeczeniu zalecenia co do sposobu kształcenia specjalnego (dwóch uczniów [...] w K), lub ucznia, który nie posiadał aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (dotyczy ucznia o orzeczeniu nr [...] z gimnazjum [...] w B.). W ocenie WSA, konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego, są regulacje przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. Zgodnie z opisem wag P2, P4, P5, P36 przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. WSA wyjaśnił następnie, że zagadnieniem spornym jest użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", a zatem kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Odnosząc się do tego problemu Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie budzi sporu, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie, w związku z tym, odwołał się do jego językowego znaczenia, i uznał, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Sąd zauważył przy tym, że w zaskarżonej decyzji, jak również w toku postępowania sądowego organ zwracał uwagę na to, że w odniesieniu do możliwości naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, istotna była nie tylko kwestia samej definicji pojęcia "wychowanek", ale prawidłowe ustalenie według stanu na dzień 30 września 2010 r. liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w ośrodku wychowawczym. Sąd wskazał, że wymóg dotyczący uznania, że wychowanek został zakwaterowany należy rozumieć w szerszym znaczeniu mając na uwadze zapisy prawa dotyczące procedury zmierzającej do umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. W tym kontekście WSA rozważył regulacje zawarte w rozporządzeniach Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.) i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 lutego 2002 r.). WSA wskazał w związku z tym na § 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. w myśl którego "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia. Sąd podkreślił w związku z tym, że miejsce w ośrodku rezerwowane jest dla konkretnego wychowanka, który posiada już skierowanie wydane przez właściwego Starostę, zaś samo to skierowanie (umieszczenie w ośrodku), jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie z dnia 26 lipca 2004 r.). WSA wskazał nadto, że kwestie związane z różną interpretacją pojęcia "wychowanek" przez MEN w kontekście zasadności wykazywania nieletnich skierowanych do ośrodka wychowawczego, którzy na datę 30 września 2010 r. fizycznie w nim nie przebywali, miało bezpośredni wpływ na uznanie prawidłowości naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, a co za tym idzie podziału jej między poszczególne j.s.t. i dalszego jej podziału na potrzeby poszczególnych placówek oświatowych, w tym ośrodków wychowawczych przez j.s.t. - i w konsekwencji nakazywania zwrotu przekazywanych kwot jako pobranych nienależnie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mimo zasięgnięcia przez organ opinii u MEN w zakresie prawidłowości udzielenia subwencji za rok 2011 i stanowiska MEN rekomendującego przyjęcie wariantu II korzystnego dla strony co do subwencji należnej MOW, zawartego w piśmie z [...] grudnia 2016 r., organ w zaskarżonej decyzji poglądu tego nie podzielił i nie odniósł się do tej kwestii wskazując na stan prawny, który w jego ocenie uzasadniał przyjęte w tejże decyzji stanowisko. W ocenie Sądu tego rodzaju działanie pozwalało na uznanie, że strona mogła skutecznie powoływać się na naruszenie treści art. 8 k.p.a., ponieważ decyzja Ministra Finansów i Rozwoju, podjęta bez akceptacji wariantu II opinii MEN i szerszego wskazania dlaczego przedmiotowa interpretacja nie była właściwa, miała miejsce w tym samym stanie prawnym, znanym obydwu Ministrom. W ocenie Sądu kwestia ta miała w sprawie tym bardziej istotne znaczenie, że przedmiotowe wątpliwości interpretacyjne zostały ostatecznie wyjaśnione na przyszłość w związku z tym, że w § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) wprowadzono definicję wychowanka. Jest nim nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, i który staje się nim z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.): 1. Naruszenie przepisów postępowania; a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w sprawie zwrotu przez Powiat B. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści; b. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzyganiem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej przez Powiat B. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 r., lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a, 3a-3d u.s.o., niebędącej przedmiotem orzekania ministra właściwego do spraw finansów publicznych; c. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tj. kryteriów dotyczących dotacji otrzymywanych przez niepubliczne szkoły/placówki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji (z dnia [...] grudnia 2015 r., znak:[...]) poprzedzającą zaskarżoną decyzję, co uniemożliwia organowi rozpatrzenie istoty sprawy, bowiem upłynął już termin przedawnienia prawa do wydania decyzji określony w art. 36 § 8 w związku z art. 37 § 5 u.d.j.s.t. a w konsekwencji organ może wydać wyłącznie decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie stanu faktycznego sprawy za niewyjaśniony, podczas gdy stan faktyczny sprawy został przez Ministra Rozwoju i Finansów ustalony; f. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym - nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Powiat B. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011; 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat B. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego; b. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia [...] września 2010 r., nie zostali do nich doprowadzeni; c. art. 90 ust. 3a i 3d u.s.o., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanym normom prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa; d. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia z dnia 2 listopada 2015 r. wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz; e. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r., w szczególności rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązki dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego aktualizują się od chwili otrzymania skierowania nieletniego, podczas gdy obowiązki te dotyczą nieletniego, który już przybył do ośrodka i został w nim zakwaterowany, czyli wobec nieletniego, o którym mowa w opisie wagi P34; W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie. Skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy prawne, zatem podlega uwzględnieniu choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznanej sprawie sformułowane zostały zarzuty kasacyjne oparte na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie zwrotu przez Powiat B. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011; art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzyganiem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej przez Powiat B. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 r., lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a, 3a-3d u.s.o., niebędącej przedmiotem orzekania ministra właściwego do spraw finansów publicznych; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji (z dnia [...] grudnia 2015 r., znak:[...]) poprzedzającą zaskarżoną decyzję, co uniemożliwia organowi rozpatrzenie istoty sprawy, bowiem upłynął już termin przedawnienia prawa do wydania decyzji określony w art. 36 § 8 w związku z art. 37 § 5 u.d.j.s.t.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie stanu faktycznego sprawy za niewyjaśniony, podczas gdy stan faktyczny sprawy został przez Ministra Rozwoju i Finansów ustalony; art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym - nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Powiat B. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Odnosząc się do ww. zarzutów w niniejszej sprawie oznacza odniesienie się do zarzutów najdalej idących, które wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdza, że nie jest on zasadny, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są nieprawidłowe. Strona skarżąca sformułowała w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie stanu faktycznego sprawy za nie wyjaśniony, podczas, gdy stan faktyczny sprawy został przez Ministra Finansów i Rozwoju wyjaśniony. Zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych. Z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy jak i w aktach sądowoadministracyjnych wynika, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej, zabrakło szczegółowego przedstawienia przez organ sposobu wyliczenia zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych w poszczególnych placówkach oświatowych z uwzględnieniem zastosowanych wag oraz powiązanych z tym kwot subwencji. W prawdzie organ wskazał w decyzji zawyżone jego zdaniem liczby uczniów w konkretnych placówkach, ale nie powiązał tego z liczbą uczniów przeliczeniowych jak również nie wskazał kwot składających się na zawyżoną kwotę subwencji. Słusznie więc skarżąca zarzuciła organowi wystąpienie różnic w liczbie uczniów przeliczeniowych wynikających z kontroli w decyzji organu I i II instancji. Analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w żaden sposób nie pozwala na ustalenie dlaczego organ wykazał zawyżenie o 23 uczniów przy wadze P 34. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień [...] września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia [...] września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/ nie zostali doprowadzeni. Odnosząc się do powyższych zarzutów na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Zgodnie z tym przepisem - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie - należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.j.s.t., składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji. W myśl art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Natomiast z art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wynika iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie - w myśl ust. 2 art. 28 powołanej ustawy - odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy - zgodnie z ust. 5 powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą - minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. i dzień 10 października 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2010 r. i dzień 10 października 2010 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej. Z powyższych regulacji wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe. Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)". Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2010 przewidywał m.in. wagę P 34= 11,000 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu uzyskanej przez Powiat B. w 2011 r. części oświatowej subwencji ogólnej - uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych — według stanu na dzień na 30 września 2010 r. - stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 lit a) zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1804, ze zm.). Koszty postępowania należne organowi (21967 zł) obejmują wpis od skargi kasacyjnej (10717 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika ( 11250 zł).