II SAB/Łd 232/17

Dnia 13 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje A Spółkę z o.o. w Z. do załatwienia wniosku A. K. z dnia 13 listopada 2013 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od A Spółki z o.o. w Z. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność A Spółki z o. o. w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 listopada 2013 r., wnosząc o: 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku; 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."; 3) zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy na podstawie art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."; 4) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.); 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 13 listopada 2013 r. zwrócił się do A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z., powoływanego dalej także jako: "A", o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej. Wniosek został ponowiony w dniu 15 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. Prezes Zarządu A zanegował obowiązek informacyjny, zaś kolejnym pismem z dnia 10 lutego 2014 r. udzielił informacji, że Spółka dokonuje kontroli biletów przez własnych pracowników w liczbie dwóch osób. Skarżący podkreślił, że nie udzielono natomiast informacji wnioskowanej w punkcie 3 wniosku, tj. nie udostępniono wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów. Prezes Zarządu stwierdził, że "stosowane są niepowtarzalne indywidualne pełnomocnictwa do dokonywania kontroli opatrzone zdjęciem osoby kontrolującej", jednak nie przedstawił wzoru (szaty graficznej) takiego dokumentu. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że wiadomością e-mail z dnia 25 lutego 2014 r. ponaglił A do udzielenia powyższej informacji, jednakże do dnia wniesienia skargi wniosek w zakresie punktu 3 nie został jednak rozpoznany. Zdaniem skarżącego, skoro pomimo upływu 4 lat od złożenia wniosku i wielu prób polubownego rozstrzygnięcia sporu do chwili wniesienia skargi organ nie udostępnił w pełni wnioskowanych informacji publicznych ani nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej, to zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony. Skarżący zaznaczył przy tym, że A jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Spółka ta bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów, a w szczególności wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonej problematyce. W ocenie skarżącego okres bezczynności organu pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnia przyznania sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu, choć w tym przypadku takowa powstała, chociażby z uwagi na konieczność ponawiania korespondencji. W odpowiedzi na skargę A Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości, zaś w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku - o nieobciążanie Spółki kosztami postępowania, grzywną i odszkodowaniem na rzecz skarżącego. A wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom skarżącego wydała decyzję o odmowie przekazania informacji w dniu 27 stycznia 2014 r., a zatem nie pozostaje w bezczynności. Podniosła dodatkowo, że nie spełnia kryterium podmiotowego wskazanego w art. 4 u.d.i.p., bowiem jest podmiotem prywatnym świadczącym komercyjne usługi w zakresie transportu osób i towarów. Nie mają zatem do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała również, że informacje, których domaga się skarżący, nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Wskazała, że ujawnienie pełnomocnictw do kontroli wiązałoby się z ujawnieniem danych osobowych pracowników Spółki, takich jak wizerunek, nr PESEL, nr dowodu osobistego. Jednocześnie Spółka stwierdziła, że nie mogła ujawnić wzoru (szaty graficznej) takiego pełnomocnictwa, ponieważ on nie istnieje. W jej ocenie trudno uznać za wzór ciąg liter w brzmieniu: "A sp. z o.o. Upoważnienie nr ....upoważniam (....) do kontroli biletów i dokumentów przewozu osób i bagażu w autobusach PKS Z. na terenie całego kraju" sporządzony na białej kartce papieru. Pozostałe zaś informacje zostały przekazane skarżącej. Spółka A dodatkowo wyjaśniła, że ewentualna stwierdzona bezczynność nie ma postaci kwalifikowanej i wniosła, by Sąd oceniając skargę na moment jej wniesienia uwzględnił nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Podkreśliła, że biorąc pod uwagę, iż brak realizacji wniosku skarżącego wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, że dopuściła się rażącego naruszenia prawa. Spółka wyjaśniła, że częściowe zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości, lecz z wadliwej wykładni obowiązującego prawa oraz technicznego aspektu rozumienia "szaty graficznej pełnomocnictwa", podkreślając równocześnie, że informacja publiczna, której żądał skarżący, jako wzór szaty graficznej nie istnieje. W końcowej części odpowiedzi na skargę wskazano, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie złożenie skargi i żądanie odszkodowania, nosi znamiona nadużycia prawa w celu uzyskania nieuzasadnionej korzyści majątkowej. Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. skarżący odniósł się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazując, że w żadnym punkcie tej skargi nie przyznał, że organ wydał jakąkolwiek decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego w szczególności za taką decyzję nie może być uznane pismo organu z dnia 10 lutego 2014 r., choćby z tego względu, że nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący podkreślił również niekonsekwencję organu w zakresie prezentowanego stanowiska, zaznaczając, że z jednej strony A wskazuje na rzekome wydanie decyzji administracyjnej, z drugiej zaś strony stwierdza, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zatem także do wydawania takich decyzji. Jednocześnie w zakresie nieudostępnionej informacji skarżący wyjaśnił, że miał na myśli wzór (szatę graficzną) dokumentu upoważniającego do kontroli biletów, o jakim mowa w art. 33 a ustawy Prawo przewozowe. Podkreślił, że obecne stanowisko PKS, że nie stosuje takich dokumentów, a jedynie pisemne upoważnienie sporządzone na kartce papieru nie koresponduje z treścią pisma z dnia 10 lutego 2014 r., gdzie wyraźnie stwierdzono, że jest to "niepowtarzalne, indywidualne pełnomocnictwo do dokonywania kontroli opatrzone zdjęciem osoby kontrolującej". Zwłaszcza owo wskazanie na zdjęcie sugeruje, że mamy do czynienia z dokumentem w rozumieniu ww. przepisu Prawa przewozowego. Nazewnictwo owego dokumentu ma tutaj drugorzędne znaczenie. Dalej skarżący podniósł, że powoływanie się w odpowiedzi na skargę na ewentualne ograniczenie w dostępie do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w niniejszym postępowaniu nie ma racji bytu, skoro PKS nie wydał decyzji administracyjnej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a kontroli Sądu podlega bezczynność organu. Chybione są także argumenty dotyczące konieczności ujawnienia danych osoby kontrolującej, bowiem na przesłanym wnioskodawcy dokumencie wszelkie dane osobowe, jak również wizerunek osoby uprawnionej do kontroli można zanonimizować i tym samym, respektując prawo do informacji publicznej, jednocześnie nie naruszać prawa do prywatności. Ponadto skarżący wyjaśnił, że całą korespondencję z A prowadził zanim ustawodawca przewidział możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z tytułu bezczynności organu, natomiast uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji publicznej skutkuje raczej uszczupleniem jego majątku choćby z racji kosztów korespondencji czy wydruków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 13 listopada 2013 r. wnioskował skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi zatem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy A Sp. z o.o. w Z. jest, czy też nie jest, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a jeśli jest – czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Sąd w składzie niniejszym uznał, wobec przedstawionego wyżej rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania, że po pierwsze – A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie – informacje, których domaga się skarżący, mają charakter informacji publicznych. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p. konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, str. 63). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Unormowaniem ustawy objęte zostały zatem także podmioty niebędące organami władzy, a jedynie wykonujące zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia istoty "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. prywatyzacji zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, PWN. Warszawa-Kraków 1994). Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już odnosił się do spraw ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. I OSK 2917/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z dnia 17 lipca 2013 r. (sygn. I OSK 1390/13), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. I OSK 952/13) stwierdził, że to, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.). W myśl zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Okoliczność, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania, bowiem pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy publicznej. Nie powinno być zatem wątpliwości, że A jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego. Odnosząc się zaś do kryterium dysponowania majątkiem publicznym należy stwierdzić, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Przyjmuje się, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego, "Radca Prawny" 2004/5/8). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2136 ze zm.), powoływana dalej jako: "ustawa", normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art.1 ust. 2 ustawy), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1 ustawy). Przepis art.51 ust. 1 ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2 c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3). Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny (zob. Wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010 roku). Można zatem stwierdzić, że A, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, korzysta ze środków publicznych. Przechodząc do kwestii, czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA zasadniczo pozytywnie wypowiedziało się odnośnie do takiej kwalifikacji. To jednak, czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w ww. zakresie powinna być uznana za informację publiczną zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki lub dokumentów wewnętrznych (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10). Inną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu przyjąć należy, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 13 listopada 2013 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Co do zasady, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w pojazdach uruchamianych przez A, dotyczy publicznej sfery działania podmiotu, zresztą w tym zakresie PKS udostępniło informację skarżącemu i kwestia ta nie stanowi przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, należy odnieść także do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Nie oznacza ono jednak, że żądana informacja musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach należy rozważyć okoliczności przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Podsumowując stwierdzić należy, że A, jako jednostka wykonująca zadanie publiczne – świadcząc usługi w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, tj. w transporcie drogowym oraz korzystająca ze środków publicznych – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bez wątpienia także żądane informacje objęte pkt 3 wniosku z dnia 13 listopada 2013 r., mają charakter informacji publicznych. Skoro zatem żądane informacje stanowią informację publiczną, to A, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, str. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. SA/Wr 6/83 "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. IV SAB 23/87, ONSA 1988/1/13 oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003/12/49). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Tymczasem A Sp. z o.o., nie udzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jej posiadaniu i do udzielenia której posiadała niewątpliwie środki techniczne, postąpiła wbrew przepisom u.d.i.p. Nie wydała decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jej mniemaniu informacji publicznej. A skoro Spółka nie wydała decyzji odmownej, ani nie udzieliła informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie poinformowała o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku w zakresie pkt 3 (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), pozostawała niewątpliwie w bezczynności. Uznać zatem należało, że pismo A z dnia 10 lutego 2014 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art.16 ust. 2 u.d.i.p. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji. W konsekwencji powyższej oceny i jednocześnie ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził ku temu przesłanek. Wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W przekonaniu Sądu, takie orzeczenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było konieczne ani w celu rekompensaty ani dla zapobieżenia ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dostrzec wypada, iż jeżeli skarżący poniósł stratę finansową na skutek braku załatwienia sprawy przez organ, przysługuje mu roszczenie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a., to w tym postępowaniu uprawniony podmiot będzie zobowiązany do oceny rozmiaru poniesionej przez skarżącego straty. Konkludując Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał A do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 listopada 2013 r. w zakresie pkt 3 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, udzielając wnioskodawcy odpowiedzi, błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, co uzasadnia rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Jednocześnie kierując się powyższymi względami Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie obejmującym wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku) Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi na bezczynność. dc