VII SA/Wa 2300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę 1. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenie [...] , zwanej dalej również "skarżącą", od postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak: [...] w sprawie oddalenia zarzutów skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 16 września 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej również: "PPIS"), wezwał skarżącą do dobrowolnego wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka, tj. syna [...] , urodzonego w 2012 r., w zakresie szczepienia przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, haemophilus influenzae typu b, odrze, śwince i różyczce u dzieci. Wskazany obowiązek wynikał z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 947 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu". Wobec niespełnienia ww. obowiązku, [...] października 2014 r. PPIS skierował do skarżącej upomnienie w związku z związku z niedopełnieniem obowiązku szczepienia. Z uwagi na dalszą odmowę wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka, PPIS, wystawił [...] listopada 2015 r. tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z uwagi na przeszkody leżące po stronie organów inspekcji sanitarnej i służby zdrowia, ww. obowiązek skarżącej pozostawał niewykonany. W związku z tym [...] maja 2016 r. PPIS wystawił następny tytuł wykonawczy nr [...] o tej samej treści wraz z wnioskiem do Wojewody [...] o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] , nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 4.000,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą do uiszczenia grzywny w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie skarżąca została wezwana do wykonania wskazanego obowiązku w powyżej zakreślonym terminie pod rygorem zastosowania trybu przewidzianego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Dodatkowo, organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68,00 zł za wydanie postanowienia. 3. Pismem z 25 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła do Ministra Zdrowia zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (k. 120-130 akt admin.). Zażalenie zostało złożone na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a. Skarżąca zarzuciła organowi egzekucyjnemu naruszenie: (1) art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej poprzez niewydanie postanowienia o przystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł egzekucyjny nie podlegał egzekucji; (2) art. 119 § 1 u.p.e.a. ze względu na nieistnienie – zdaniem skarżącej – egzekwowanego obowiązku w dniu wydania skarżonego postanowienia Wojewody [...] ; (3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z wadą niewykonalności ww. postanowienie; oraz (4) art. 124 § 2 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego. 4. Niezależnie od zażalenia złożonego 25 czerwca 2016 r. skarżąca w dniu 11 lipca 2016 r. (data wpływu do PPIS: 29 lipca 2016 r.) zgłosiła do Wojewody [...] także zarzuty na postępowanie egzekucyjne w administracji (k. 140-142 akt admin.). Zarzuty zostały zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Skarżąca podniosła przede wszystkim, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych w stosunku do [...] był niewykonalny oraz że organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem znak: [...] postanowił uznać za bezzasadne zarzuty zgłoszone przez skarżącą do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu egzekucyjnego nr [...] z [...] maja 2016 r. Wskazane postanowienie PPIS zostało wydane na wniosek Wojewody [...] jako sposób wyrażenia stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do zarzutów wobec wszczętego postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ powiatowy powołał się na przepisy prawa regulujące obowiązek szczepień ochronnych: (1) art. 5 ust. 1 art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z 17 ust. 1, 2, 5 i ust. 10 ustawy o zapobieganiu jako podstawę prawną obowiązku wykonywania szczepień ochronnych; (2) przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086), w szczególności § 8 ust. 1 rozporządzenia; oraz przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 5. W dniu 30 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] oraz równocześnie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zażalenie na postanowienie PPIS z [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], o uznaniu zgłoszonych zarzutów wobec postępowania egzekucyjnego za bezzasadne. Kwestionując stanowisko wyrażone przez wierzyciela, skarżąca podniosła prezentowane już wcześniej zarzuty: niewykonalności obowiązku, nieistnienia obowiązku, braku wymagalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. 6. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie PPIS z [...] sierpnia 2016 r. w kwestii stanowiska wobec zarzutów odnoszących się do postępowania administracyjnego wszczętego w związku z uchylaniem się skarżącej od obowiązku wykonania sczepień ochronnych, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy wskazane postanowienie PPIS. Organ wojewódzki powtórzył wyjaśnienia organu powiatowego odnoszące się do prawnych podstaw obowiązku szczepień oraz podstaw wszczętego przez PPIS postępowania egzekucyjnego. Organ wojewódzki szczegółowo uzasadnił też zasady stosowania Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, tj. Program Sczepień Ochronnych oraz jego miejsce w systemie norm prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Przedmiotem wyjaśnień organu było też ograniczenie praw skarżącej do decydowania o wykonywaniu szczepień w stosunku do własnych dzieci. Organ podkreślił w tym zakresie rolę konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 7. Biorąc pod uwagę stanowisko wierzyciela we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym oraz stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wobec postanowienia PPIS z [...] sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] jako organ egzekucyjny i jednocześnie organ właściwy dla rozpatrzenia zarzutów skarżącej, postanowieniem z [...] października 2016 r. oddalił zarzuty. Wojewoda [...] wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Postanowienie Wojewody [...] stanowiło w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ egzekucyjny uznał, że zgłoszone zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie znajdują podstawy prawnej w art. 33 u.p.e.a., który należy zastosować w takim przypadku, albo stan faktyczny nie potwierdza opinii skarżącej o zasadności zarzutów m.in. w zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, bądź o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zgodnie z artykułem 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny pierwszej instancji podkreślił, że stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] co do zarzutów niewykonalności obowiązku, braku wymagalności obowiązku, nieistnienia obowiązku jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Przepisy prawa obowiązującego nie upoważniają organu egzekucyjnego do ingerowania w treść stanowiska organu sanitarnego. Niezasadny jest również zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wynika to z przepisu kompetencyjnego (art. 20 ust 1 pkt 1 u.p.e.a.), określającego właściwy organ egzekucyjny, art. 26 § 1 u.p.e.a. regulującego sposób wszczęcia egzekucji administracyjnej, a także zasad badania dopuszczalności egzekucji art. 29 u.p.e.a. Należy również brać pod uwagę przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), w szczególności wyznaczające obowiązki organów państwowej inspekcji sanitarnej jako wierzycieli w postępowaniu egzekucyjnym. Wojewoda [...] uzasadnił również swoje rozstrzygnięcie w zakresie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Z powyższych względów Wojewoda [...] podzielił argumentację zawartą w ostatecznym postanowieniu PPIS z [...] sierpnia 2016 r. o uznaniu zarzutów skarżącej za bezzasadne. 8. Na postanowienie Wojewody [...] o oddalenia zarzutów skarżąca złożyła 16 listopada 2016 r. zażalenie do Ministra Zdrowia i podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 11 lipca 2016 r. zawierającym zarzuty wobec postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu skarżąca powtórzyła dwa podstawowe zarzuty wobec wszczęcia postępowania egzekucyjnego: (a) zarzut braku wymagalności obowiązku, oraz (b) zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W konkluzji skarżąca zwróciła się o umorzenie postępowania egzekucyjnego. 9. Minister Zdrowia, jako organ drugiej instancji, postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2016 r. Minister Zdrowia wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę. Minister Zdrowia podkreślił również, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Równocześnie zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę lub jej opiekun faktyczny. Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez Wojewodę [...] zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia wskazał, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. i obejmuje m.in. grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Grzywna nie stanowi przy tym kary za niewykonanie obowiązku, ale ma zmobilizować zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. 10. Pismem z 5 września 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2017 r. W ww. skardze zostały podniesione następujące zarzuty: niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo że zostało ono wydane w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 20 § 1 u.p.e.a.), a także naruszeniem art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, przepisów o wymagalności obowiązku (art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu),(odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku), oraz ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu: naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, jak i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia, naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. W skardze skarżąca podniosła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych polegające na błędnej wykładni tych przepisów. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia oraz umorzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "Negatywnych odczynów Poszczepiennych", jak i wobec braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitacje osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stasowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy". Pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w związku z tym, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny. 11. Odpowiadając w dniu 9 października 2017 r. Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że podczas prowadzenia postępowania zażaleniowego nie dopatrzył się uchybień wskazanych przez skarżącą w jej zażaleniu, jak również nie stwierdził uchybień postępowania podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 12. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia – zgodnie z przepisani znajdującymi zastosowanie - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd uznał przy tym argumenty podnoszone w skardze i będące de facto powtórzeniem argumentów formułowanych we wcześniejszych środkach zaskarżenia wykorzystywanych przez skarżącą, za całkowicie nietrafne. Organy inspekcji sanitarnej oraz organ egzekucyjny w rozstrzygnięciach poprzedzających zaskarżone postanowienie wyczerpująco i jasno odniosły się do argumentów i zarzutów wyrażonych w skardze. 13. Podstawowe zarzuty skarżącej odnoszą się do rzekomego naruszenia przepisów ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie norm określających właściwość organu egzekucyjnego oraz wiążące organ egzekucyjny reguły postępowania, w szczególności art. 29 u.p.e.a. Przytoczone zarzuty skarżącej są bezzasadne. Przede wszystkim o właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje w § 1 pkt 1, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Nie ma wątpliwości, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ma charakter niepieniężny. Nie dotyczy bowiem zapłaty podatku lub innej daniny publicznej, ale realizacji określonego zachowania polegającego na poddaniu się lub poddania dziecka zabiegowi szczepienia. Do szczepień ochronnych nie mają również zastosowania pozostałe przepisy art. 20 § 1 u.p.e.a. ani przepisy § 2 i § 3. Wynika to jednoznacznie z brzmienia wskazanych przepisów. Rozstrzygnięcie co do właściwości organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie znajduje swoje także swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach wydanych w przedmiocie zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych wyraźnie podkreśla się, że w takich sprawach nie należy mylić pojęć "wierzyciela" oraz organu "egzekucyjnego". Zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie do zobowiązanego wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułów wykonawczych należy do zadań wierzyciela, czyli właściwego miejscowo organu państwowej inspekcji sanitarnej. PPIS ani Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie podejmują natomiast czynności egzekucyjnych, gdyż nie są organami egzekucyjnymi. Rolę tę w przedmiotowej sprawie sprawuje właściwy miejscowo wojewoda, czyli Wojewoda [...] (vide na przykład: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17; powołane orzeczenia dostępne są w Internecie za pośrednictwem Centralnej Bazy Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). 14. Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W opinii Sądu nie ma podstaw do sugerowania naruszenia przez Wojewodę [...] art. 29 u.p.e.a. Należy wziąć pod uwagę, że Wojewoda [...] badał dopuszczalność egzekucji w stosunku do skarżącej zarówno bezpośrednio, jak i poprzez zainicjowanie określonych czynności innych organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że badanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w związku z niewykonywaniem obowiązku szczepień ochronnych, dokonuje się w ramach trzech zasadniczych etapów działania organu egzekucyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1552/15). Pierwszy etap to wstępna kontrola tytułu wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem wierzyciela (w rozpatrywanej sprawie: PPIS) oraz zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, wskazanego w tytule wykonawczym. Taka kontrola została przeprowadzona przez Wojewodę, zarówno przed wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym. We wskazanym postanowieniu organ wyjaśnił bowiem, że: a) obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 2 pkt 26 tej ustawy; b) ww. obowiązek jest nakładany na osobę, która sprawuje pieczę nad osoba małoletnią lub bezradną, albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417); c) obowiązek poddania dzieci szczepieniom stanowi też konsekwencję nałożenia na organy sanitarne i jednostki służby zdrowia obowiązku zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przewidzianego w art. 64 Konstytucji RP; d) sposób wykonania szczepień jest określony w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu i ogłaszanym w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Wydawanie Programu regulują również art. 17 ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 ww. ustawy ; e) zaniechanie poddania się (lub osób małoletnich) szczepieniu ochronnemu rodzi równocześnie odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 i § 2 kodeksu wykroczeń; a także, że f) przestrzeganie ww. obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym, polegającym na możliwości wymierzenia grzywny na podstawie art. 119 u.p.e.a. Wysokość tej grzywny jest obliczana na podstawie art. 121 u.p.e.a., a kwestię opłat egzekucyjnych reguluje art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Drugim etapem rozpatrzenia legalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) stanowiska w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Ten etap został zainicjowany przez Wojewodę [...] , który skierował odpowiedni wniosek do wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] . Na podstawie tego wniosku PPIS postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. uznał za bezzasadne zarzuty zgłoszone przez skarżącą wobec postępowania egzekucyjnego. Warto widzieć, że stanowisko wierzyciela zostało sformułowane na podstawie stanu faktycznego sprawy poddanego ocenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 1 art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z 17 ust. 1, 2, 5 i ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086). Stanowisko PPIS jako wierzyciela było przy tym przedmiotem kontroli instancyjnej, gdyż [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na ww. postanowienie PPIS z [...] sierpnia 2016 r., postanowieniem z [...] października 2016 r., utrzymał w mocy wskazane postanowienie PPIS. Trzecim wreszcie etapem rozpoznanie zarzutów skarżącej przez organ egzekucyjny przy wydawaniu postanowienia z [...] czerwca 2016 r. Biorąc pod uwagę przedmiot czynności dokonanych w trakcie wskazanych trzech etapów postępowania, a także analizę przepisów prawa uwzględnionych przez organy sanitarne i organ egzekucyjny, nie można utrzymać opinii, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. 15. Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zgłoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli. W opinii Sądu zarzut skarżącej wynika z nieznajomości struktury systemu prawa polskiego oraz przyjętych sposobów wyznaczania wzorów zachowań adresatów prawa. Rzeczywiście wskazany art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem na 2013 r. i w kolejnym roku PPIS domagał się od skarżącej poddania jej syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Faktycznie też, ww. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany (ustanawiany) przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to wszakże – wbrew sugestii skarżącej – utraty bądź braku mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. W polskiej, a także szerzej: europejskiej kulturze prawnej, nie budzi żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. W kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości: a) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in.. wprowadzenia regulacji ustawowej, b) ponieważ konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, dlatego obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1, i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia; c) na podstawie wskazanego art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst autentyczny Dz. U. Nr 182, poz. 1086; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 849, ze zm.). Mając na względzie powyższą strukturę źródeł prawa obowiązującego należy zwrócić uwagę, że Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej (Ministra Zdrowia) na podstawie przepisu ustawy, a nie z jego własnej inicjatywy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (przepisie blankietowym). Analiza treści kolejnych programów skazuje ponadto, że nie zawierają one pełnych norm prawnych ogólnych i abstrakcyjnych wyznaczających nieznane innym aktom obowiązki obywatelskie, a jedynie kwestie o charakterze technicznym: listy chorób, na które należy dzieci i dorosłych, przy czym listy te nie wykraczają poza wykaz zakażeń i chorób zakaźnych stanowiący załącznik do ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień ochronnych reguluje tez schematy szczepień dzieci i dorosłych, co zależy od bieżącej sytuacji epidemiologicznej w kraju oraz ustala terminy i odstępy między szczepieniami, rodzaje szczepionek i sposoby ich podawania co wynika z aktualnej wiedzy medycznej, a nie swobodnego uznania organu administracji. W przedstawionym kontekście zarzut skarżącej, że wszczęte wobec niej postępowanie egzekucyjne narusza przepisy o wymagalności zawarte w art. 17 ustawy o zapobieganiu, należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Identyczną ocenę stanu prawa oraz praktyki jego stosowania wyrażają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. w: wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3542/15, z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17. Należy podkreślić, że powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia. 16. Analiza bezzasadności zarzutów skarżącej przedstawionych wyżej prowadzi także do wniosku, że nie zasługują na uwzględnienie inne zarzuty wskazane przez skarżącą. W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę. Wbrew skarżącej w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Podobnie, Sąd nie znajduje podstaw dla podzielenia opinii skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącą a organami inspekcji sanitarnej, w tym korespondencja dotycząca aktualnych adresów, a także wykorzystane przez skarżącą liczne środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącej do udziału w postepowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone. Z uwagi na odniesienie się przez Sąd do zarzutu niewykonalności obowiązku szczepienia należy również uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca przystąpiła do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie. W związku z tym argumentacja skarżącej jest nierzetelna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił również opinii, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Jak wskazano wyżej obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) jednoznaczny obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy sfery w wymiarze całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, a ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16). 17. Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (vide: powoływany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17). 18. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.