I SA/Wa 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] i [...] nr hip. [...], na mocy aktu z [...] grudnia 1936 r., stanowiła własność B.O. Decyzją z [...] września 1972 r., nr [...], Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] ustanowiło na rzecz A. K. wieczyste użytkowanie gruntu o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...] w W., ozn. hip. nr [...] oraz przywróciło własność domu jednorodzinnego wybudowanego na działce. Następnie orzeczeniem tego organu z [...] listopada 1973 r., nr [...], dokonano zmiany, za zgodą stron, decyzji z [...] września 1972 r., w ten sposób, że ograniczono wieczyste użytkowanie gruntu, położonego przy ul. [...], do części normatywnej wynoszącej [...] m2. Jednocześnie odmówiono prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m2, przeznaczonego pod ulicę. W dniu [...] marca 1978 r. sporządzono w formie aktu notarialnego umowę ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz A. K. w zakresie działki oznaczonej wówczas nr ewid. [...], o pow. [...]m2. Następnie aktem notarialnym z [...] lutego 1992 r. A. K. darowała T. I. prawo użytkowania wieczystego do ww. działki gruntu nr ew. [...] oraz własność budynku posadowionego na tej działce. Kolejnym aktem notarialnym z [...] lipca 2015 r. T. I. sprzedał M. N. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej nr [...] (dawniej działka nr [...]) o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], oraz własność posadowionego na niej budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość. Ponadto, przeniósł na rzecz M. N. wszelkie prawa i roszczenia do wywłaszczonej części tej nieruchomości obszaru [...] m2 (działka ew. nr [...]). M. N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1973 r., nr [...]. Wskazanym uprzednio postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w oparciu o art. 61a § 1 kpa) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1973 r. Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z [...] listopada 1973 r., z uwagi na brak ciągłości w przesunięciach majątkowych dotyczących działki nr [...] o pow. 49 m2. Przedmiotem darowizny dokonanej przez A. K.na rzecz T. I. było bowiem tylko prawo użytkowania wieczystego działki obecnie oznaczonej nr [...] (dawna działka nr [...]), o pow. [...] m2. W akcie tym brak jest informacji aby darowizna ta dotyczyła roszczenia, do części działki nr [...], o pow. [...] m2. Osoba ta nie mogła zatem przenieść na wnioskodawcę praw i roszczeń do działki o pow. [...] m2, bowiem sama ich nie posiadała. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. N. podnosząc, że działka o pow. [...] m2 nie może być samodzielną działką, a cel, na jaki została odebrana, został już zrealizowany i działka pozostaje niewykorzystana. Następnie wnioskujący dołączył do akt sprawy akt notarialny z [...] października 2017 r., Rep. A nr [...], z którego wynika że następcy prawni A. K. prawa i roszczenia do gruntu położonego w W. przy ul. [...] dawny nr hip. [...], o pow. [...] m2 sprzedają mu, pod warunkiem niewykonania przez Prezydenta [...] przysługującego miastu [...] prawa pierwokupu. Jednocześnie strony oświadczyły, że umowę przenoszącą prawa i roszczenia zawrą niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia od Prezydenta [...] o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 kpa przesłanką uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Organ ocenił, że w sprawie brak jest legitymacji wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1973 r., w zakresie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2. Wprawdzie następczynie prawne A. K. warunkowo sprzedały prawa i roszczenia do działki położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, jednakże jest to umowa warunkowa, która nie przeniosła na nabywcę żadnych praw do tej nieruchomości. Ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił M. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i poprzedzającego go orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi. Zwrócił się też, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z protokołu sporządzonego przez notariusza R. D. w dniu [...] grudnia 2017 r. i pełnomocnictwa z [...] października 2017 r. na okoliczność nabycia przez niego praw i roszczeń określonych w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dotyczących wskazanego gruntu, położonego przy ul. [...] w W. o powierzchni [...] m2. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa., poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy na dzień składania wniosku w przedmiotowej sprawie skarżący był posiadaczem samoistnym tej działki gruntu o powierzchni [...] m2, w toku postępowania zawarł warunkową umowę jej kupna, a w dniu [...] grudnia 2017 r. nabył wskazaną nieruchomość bezwarunkowo. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że skarżący dysponuje tytułem uprawniającym go do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1973 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i poprzedzające je orzeczenie tego organu nie naruszają przepisów prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy własne orzeczenie z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zmianie, za zgodą stron, decyzji w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje, uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo jeśli zapadło już w niej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżący nie był stroną w sprawie i nie miał interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego uprzednio orzeczenia. Pojęcie "strony postępowania administracyjnego" i "interesu prawnego" stanowiło wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Wskazywały one, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej, innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12, publik. w bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Mieć interes prawny w sprawie znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (por. wyroki NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00 oraz z 12 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1123/01). Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy skarżący miał tak rozumiany interes prawny w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nadzorczym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący załączył do skargi akt notarialny z [...] grudnia 2018 r., rep. [...], który został zawarty już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Oświadczył w nim, iż wszelkie prawa i roszczenia, dotyczące działki gruntu, położonej przy ul. [...] w W. (dawny nr hip. [...]), o pow. [...] m2, działając jako pełnomocnik D. Z. i B. H. przenosi na siebie oraz wskazał, że działając w imieniu własnym, prawa i roszczenia nabywa. W ocenie Sądu, oświadczenie to mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy, jeśli zostałoby przedłożone przed wydaniem rozstrzygnięcia organu odwoławczego z [...] listopada 2017 r. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem sprawę według stanu faktyczno -prawnego, istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonując oceny aktu pod względem jego legalności (zgodności z prawem) właśnie na tę datę. Skład orzekający w sprawie nie mógł zatem uwzględnić przedłożonego ze skargą dowodu w postaci notarialnie zaprotokołowanego oświadczenia o zakupie praw i roszczeń do przedmiotowego gruntu o pow. [...] m2. Dowód ten powstał bowiem dopiero po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły mieć również powoływane przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym fakt posiadania nieruchomości oraz umowa przedwstępna nabycia roszczeń i praw do tej nieruchomości. Rozstrzygając zagadnienie, czy powyższe okoliczności mogły stanowić podstawę do uznania legitymacji skarżącego do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego, podzielić trzeba stanowisko organu, że wspomniana umowa przedwstępna nie mogła stanowić o interesie prawnym we wniesieniu żądania w postępowaniu nadzorczym. Nie przenosiła ona bowiem na wnioskodawcę uprawnień związanych z roszczeniami wynikającymi z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oczywiście rodziła ona skutki prawne, ale tylko pomiędzy stronami tej umowy, ustanawiając zobowiązanie do zawarcia kolejnej umowy o danej treści, mającej za przedmiot roszczenia dekretowe do ww. nieruchomości. Jej skutkiem było też powstanie odpowiedzialności stron umowy, w oparciu o przepisy prawa cywilnego, za jej niewykonanie. Organy nie mogły więc uznać przedłożonego dokumentu za legitymizujący skarżącego do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania, gdyż nie posiadał on żadnych uprawnień co do tej nieruchomości w dniu wydania postanowienia w drugiej instancji. Oceniając zatem prawidłowość kontrolowanego postanowienia w dacie jego wydania wskazać należy, że nie ma racji skarżący, iż przedłożone przez niego dowody mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że skarżący, z uwagi na przedłożony Sądowi akt notarialny z [...] grudnia 2018 r., powstały po wydaniu ww. orzeczenia, będzie mógł wystąpić do organu z ponownym wnioskiem, a jego legitymacja zostanie na nowo zbadana przez organ, który nie będzie mógł, z uwagi na powołany dokument, powołać faktu uprzedniego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do okoliczności posiadania gruntu przez skarżącego, wskazać należy, iż "posiadanie" jest to stan faktyczny istniejący na nieruchomości. Posiadanie samoistne nie rodzi żadnych uprawnień w oparciu o wskazany uprzednio dekret z 1945 r. Z tego też względu twierdzenia skarżącego odnoszące się do wskazanej okoliczności nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Podjęcie w takim stanie sprawy postanowienia utrzymującego w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, odpowiada prawu - a podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, a rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajdował on bowiem oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione przez Kolegium w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również aby w toku postępowania organ uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.