IV SA/Gl 1160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj - Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie świadczenia wychowawczego w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na K.L. i w tej części umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na małol. K.L., w uzasadnieniu decyzji powołując się na treść art. 4 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z 11 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 195) stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznana świadczenia wychowawczego na dzieci O.K., W.K. i A.K. w okresie zasiłkowym od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., natomiast nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia na dziecko K.L., albowiem nie jest ojcem tego dziecka i nie jest również opiekunem prawnym dziecka. Tym samym nie należy do osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, którym przysługuje świadczenie wychowawcze. S.K., w odwołaniu od tej decyzji Prezydenta Miasta K. nie zgodził się z wydaną decyzją, odnośnie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na K.L. Powołał się na orzeczenia Sądu Rodzinnego, z których wynika, że jest opiekunem dziecka oraz wskazał na dobro dziecka i rodziny. W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w zaskarżonej części tj. w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na K.L. i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując na brak interesu prawnego S.K. w przyznaniu tego świadczenia. Organ drugiej instancji przywołał przepisy art. 4 i 5 oraz 2 pkt 16) ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna w zaskarżonej części jest wadliwa i dlatego nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 K.p.a stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a musi wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego, a w niektórych wypadkach procesowego. W sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego przepisem, na podstawie którego bada się interes prawny jest wyżej cytowany art. 4 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zatem stroną tego postępowania może być tylko matka dziecka, jego ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka. W ocenie organu drugiej instancji, nie ma wątpliwości co do tego, że nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem S.K. nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia. Organ tym samym uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w tym postępowaniu. Organ wskazał, że przed Sądem Rejonowym K.-Zachód w K. nie zakończyło się jeszcze postępowanie wszczęte z powództwa Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-Południe w K. o zaprzeczenie ojcostwa K.L. Dodatkowo stwierdził, że wnioskodawca nie jest również opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 10) ustawy, który stanowi, że opiekunem faktycznym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, która wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, nie jest również jego opiekunem prawnym, gdyż na mocy punktu 2 postanowienia Sądu Rejonowego K.- Zachód w K. Wydz. V Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]r. sygn. akt [...] S.K. powierzona została jedynie piecza nad dzieckiem. Skoro zatem S.K. nie jest stroną postępowania o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K.L. to brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 11 sierpnia 2017 r. w tym zakresie. Kolegium uchyliło zatem decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, do czego było uprawnione z mocy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, S.K., zarzucił, że wydane w tej sprawie decyzje są błędne, bowiem jest faktycznym opiekunem dziecka, a jego partnerka A.W. jest opiekunem prawnym. Wskazał, że tylko na nim spoczywa ciężar leczenia i edukacji dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przed Sądem, na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r., S.K., podtrzymując skargę, oświadczył, że sprawa o zaprzeczenie ojcostwa K.L. została zakończona, o ile pamięta w sierpniu 2017 r., ponadto oświadczył, że wystąpił zarówno o ustalenie ojcostwa K.L. jak i o przysposobienie dziecka i złożył do akt wezwania Sądu w tych sprawach z terminem rozprawy w sprawie o ustalenie ojcostwa wyznaczonym na dzień 9 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, wedle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j., Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10) ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Podkreślić należy, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788; zwanej dalej w skrócie "k.r.o."). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W przedmiotowej sprawie, organy całkowicie pominęły analizę i ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Ustalenia faktyczne ograniczyły do stwierdzenia, że S.K. nie spełnia przesłanki podmiotowej z art. 4 ust. 2 ustawy. Należy zatem wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, Sąd Rejonowy w K. – Zachód w K., w sprawie zainicjowanej wnioskiem S.K. zmierzającym do uregulowania sytuacji prawnej dziecka K.L., o sygn. akt [...], najpierw w trybie zarządzeń opiekuńczych postanowieniem z dnia [...] r. w drodze zabezpieczenia powierzył pieczę nad małoletnią K.L. wnioskodawcy-S.K., a następnie postanowieniem z dnia [...] r. ograniczając władzę rodzicielską nieznanej z miejsca pobytu matki dziecka A.L., powierzył S.K. pieczę nad małoletnią, ustalając zarazem, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy (S.K.). Tej ostatniej okoliczności organy nie dostrzegły. Z uzasadnienia postanowienia Sądu wynika, że S.K. poczuwa się do ojcostwa K.L., która pochodzi tak jak dwójka jego małol. dzieci O. i W. z nieformalnego związku z A.L. , w którym pozostawał od 2008 r. do grudnia 2014r. A.L. w dacie urodzenia K.L. pozostawała w związku małżeńskim co spowodowało ustawowe domniemanie pochodzenia tego dziecka z małżeństwa. S.K. z zamiarem uznania dziecka, zwrócił się do Prokuratury o wystąpienie do Sądu o zaprzeczenie ojcostwa. Analiza DNA dała podstawy do potwierdzenia ojcostwa S.K. w ponad 99,9999% . Następnie postanowieniem z [...]r. opiekunem prawnym dziecka ustanowiono A.W., z którą S.K. obecnie pozostaje w faktycznym pożyciu i z którą utrzymuje i wychowuje czwórkę dzieci, w tym dwoje małoletnich dzieci O. i W. ze związku z A. L., wspólnego z A.W. syna A. oraz małoletnią K.L., do ojcostwa której się poczuwa, co do której wydano ww. zarządzenia opiekuńcze. W dacie natomiast wydawania decyzji organu I instancji postanowieniem Sądu Rejonowego w K. K.L. nie tylko została umieszczona pod bieżącą pieczą skarżącego, ale co więcej jego miejsce zamieszkania zostało wskazane jako miejsce zamieszkania dziecka. Tym samym centrum spraw życiowych dziecka stanowi miejsce zamieszkania S.K., który sprawując z mocy postanowienia Sądu pieczę nad dzieckiem jest obowiązany do zapewnienia kosztów opieki, utrzymania, leczenia i wychowania dziecka. S.K. jest zatem faktycznym opiekunem dziecka. Opiekunem prawnym dziecka została ustanowiona [...] r. A.W.. Organy nie ustaliły kiedy i w jaki sposób zakończyła się sprawa o zaprzeczenie ojcostwa, jak również nie ustalono kiedy skarżący wystąpił o ustalenie ojcostwa i o przysposobienie. Należy przy tym zauważyć, co może być istotne w sprawie, że wyrok ustalający ojcostwo wywołuje skutek wstecz. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym pojawiły się poglądy, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., sygn. III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Łodzi z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 566/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., sygn.. VIII SA/Wa 833/16, dostępne w bazie CBOiS). Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10) ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. W przedmiotowej sprawie małoletnia K.L. ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt została powierzona pieczy wnioskodawcy, a co więcej jego miejsce zamieszkania zostało wskazane jako miejsce zamieszkania dziecka. Pozbawienie dziecka dostępności do świadczenia wychowawczego stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię przepisów, w tym art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona, czy też gdy władzy tej matka została pozbawiona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Zdaniem Sądu zaprezentowana zatem przez organy w tej sprawie literalna wykładnia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zakresie w jakim uznaje za opiekuna faktycznego dziecka tylko osobę faktycznie się nim opiekującą i która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka nie uwzględnia norm konstytucyjnych jak i Konwencji o Prawach Dziecka. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt SK 38/03, podkreślił, że "Realizacja gwarancji konstytucyjnych powinna przejawiać się - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - w rezygnacji z tego zakresu jego stosowania, który naruszałby prawa pokrzywdzonego, i w konsekwencji wybór takiego środka proceduralnego, który pozwoli najlepiej na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją." Orzekające w tej sprawie organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa procesowego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego tj. art. 4 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy przedwcześnie zakwestionował interes prawny skarżącego w tym postępowaniu i powołał się na art. 28 K.r.o., skoro organ pierwszej instancji nie poczynił istotnych w tej sprawie ustaleń faktycznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przede wszystkim wyjaśni okoliczności faktyczne we wskazanym wyżej kierunku i uwzględni powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka w merytorycznym rozstrzygnięciu. Przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych do uzyskania świadczenia wychowawczego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.