II SA/Lu 178/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Starosta [...] (dalej: Starosta) udzielił [...] Spółce z o.o. (dalej także: Spółka A) zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] o powierzchni 0,4900 ha położonej w miejscowości J. K. oraz ustalił należność z tytułu wyłączenia oraz wysokość opłaty rocznej. Po stwierdzeniu nieważności tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ponownie stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej przez spółkę wskazanych gruntów przeznaczonych pod zakładową stację paliw oraz budynek serwisowy, ustalając jednorazową należność z tytułu wyłączenia oraz ustalił opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu płatną co roku, przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2012 r. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 730/12, oddalił skargę Spółki A i CBM Polska Spółki z o.o. (dalej także: Spółka B), która na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2007 r., zawartej w formie aktu notarialnego, nabyła omawianą działkę. Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 723/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne obu tych spółek od wskazanego wyroku WSA w Lublinie. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia [...] października 2014 r. stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej przez Spółkę A wskazanej działki, przeznaczonej pod budowę zakładowej stacji paliw płynnych oraz budynek biurowo-serwisowy. Ustalił też należność z tytułu wyłączenia w wysokości [...] złotych, pomniejszając ją o kwotę [...]złotych stanowiąca wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia oraz podwyższając o 10% z powodu wyłączenia bez decyzji zezwalającej na wyłączenie – to jest łącznie [...] złotych. Jednocześnie organ stwierdził przedawnienie tej opłaty. Organ ustalił ponadto stałą opłatę roczną z tytułu wyłączenia w wysokości 10% należności – 17 828,08, stwierdził przedawnienie pierwszej opłaty wymagalnej do dnia [...] czerwca 2004 r., zobowiązał Spółkę A do uiszczenia rat wymagalnych do dnia [...] czerwca 2005 r., [...] czerwca 2006.r. i [...] czerwca 2007 r., zaś Spółkę B do uiszczania kolejnych rat wymagalnych w terminach do dnia [...] czerwca 2008 r., 2009 r., 2010 r., 2011 r., 2012 r. i 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania wspomnianych spółek Kolegium decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty z dnia [...] października 2014 r. Kolegium podzieliło stanowisko Starosty co do przedawnienia należności i części opłat rocznych, zgodnie z art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). Kolegium wskazało, że zobowiązanie do uiszczenia należności i opłat rocznych powstało w dniu zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a mianowicie z dniem faktycznego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej. Decyzja wydana w trybie art. 28 u.o.g.r.l. ma charakter deklaratoryjny, co wynika wprost z art. 11 ust. 1a i 1b u.o.g.r.l. To oznacza, że do decyzji tej stosuje się art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (wówczas: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej: o.p.), według którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Skoro faktyczne wyłączenie gruntu nastąpiło [...] września 2003 r., to zobowiązanie do zapłaty jednorazowej opłaty z tego tytułu przedawniło się z dniem [...] grudnia 2008 r. Z kolei zobowiązanie do zapłaty poszczególnych opłat rocznych ulega przedawnieniu odpowiednio [...] grudnia 2009 r. (I opłata), [...] grudnia 2010 r. (II opłata), [...] grudnia 2011 r. (III opłata), [...] grudnia 2012 r. (IV opłata), [...] grudnia 2013 r. (V opłata), [...] grudnia 2014 r. (VI opłata), [...] grudnia 2015 r. (VII opłata), [...] grudnia 2016 r. (VIII opłata), [...] grudnia 2017 r. (IX opłata), [...] grudnia 2018 r. (X opłata). Uwzględniając terminy przerwania biegu przedawnienia spowodowane skargami do sądów administracyjnych przedawnieniu uległo jedynie zobowiązanie do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz zobowiązanie do zapłaty pierwszej opłaty rocznej płatnej do [...] czerwca 2004 r. Pozostałe zaś opłaty, wbrew twierdzeniom Spółek, nie uległy przedawnieniu. W skardze do Sądu na ww. decyzję Spółki A i B zarzuciły Kolegium naruszenie : 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie winno być umorzone w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wygasł w całości; 2) art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 1 i art. 4 pkt 13 w zw. z art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 o.p., poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, że wobec przedawnienia opłaty jednorazowej (tzw. należności) możliwe jest ustalenie opłat rocznych i obciążenie nimi skarżących pomimo, iż zobowiązanie do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji wygasło w całości na skutek przedawnienia, a zatem nie jest możliwe ustalenie żadnej opłaty rocznej w wysokości 10% należności, skoro wyżej wymieniona należność nie istnieje. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 233/15, WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję Starosty z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił poglądu organów, że decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter deklaratoryjny. Zdaniem Sądu, trudno znaleźć uzasadnienie dla założenia, że decyzja dotycząca tego samego przedmiotu, zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, może mieć odmienny charakter, uzależniony jedynie od okoliczności, w jakich zostaje wydana. Przyjmując jednak, że jest ona źródłem prawnym powstania obowiązku zapłaty, zarówno należności, jak i opłat, brak jest podstaw do przyjęcia wniosku o ich przedawnieniu, zarówno na podstawie art. 70 § 1, jak i art. 68 o.p. Sąd podkreślił, że należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej należy uiścić w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l.), zaś opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku (art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l.). W ocenie Sądu, data wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium jednoznacznie wskazuje, że 5-letni termin, o jakim mowa w art. 70 § 1 o.p., jeszcze nie upłynął. Ponadto Sąd wyjaśnił, że skoro w sprawie nie był kwestionowany fakt przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazanej nieruchomości na cele nierolnicze, to zgodnie z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunt taki został wyłączony z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką należało wydać z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Zdaniem Sądu, termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Organ nie miał bowiem żadnej innej możliwości ustalenia, czy nie doszło do samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W tym przypadku taką datą będzie dzień, w którym stała się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lipca 2002 r. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 690/16, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki A i Spółki B uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż WSA w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydał orzeczenie na niekorzyść skarżących Spółek, naruszając zakaz reformationis in peius, określony w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja stwierdzała bowiem przedawnienie zobowiązania do uiszczenia należności oraz pierwszej opłaty rocznej płatnej do [...] czerwca 2004 r. Uchylenie zaskarżonej decyzji i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, że te zobowiązania nie uległy przedawnieniu, w sposób oczywisty pogarszają sytuację prawną strony skarżącej, ponieważ skarżący w świetle oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku musiałby być przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany do uiszczenia dodatkowo [...] złotych. NSA podkreślił przy tym, iż wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Spółek WSA w Lublinie dokonał prawidłowej wykładni art. 11 ust. 1 i ust. 1b, art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 70 § 1 i art. 68 o.p. w zw. z art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., uznając, że decyzja stwierdzająca wyłączenie gruntu rolnego z produkcji wydana na podstawie wskazanych przepisów u.o.g.r.l. jest decyzją konstytutywną a nie deklaratoryjną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 690/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych". W związku z tym NSA podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 233/15, że "odpowiednie stosowanie art. 68 o.p. w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie ma, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji charakteru deklaratoryjnego". To oznacza, jak wskazał NSA, iż "w przedmiotowej sprawie data dokonania faktycznego wyłączenia, w żadnym razie nie jest dniem, od którego rozpoczął bieg termin przedawnienia dopuszczalności ustalenia należności oraz opłat rocznych. Przecież do 2010 r. nie istniała prawna możliwość ustalenia zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 2 u.g.r.l., dopiero stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. ze skutkiem ex tunc oznaczało, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez wymaganej decyzji. Tym samym przyjęta w zaskarżonym wyroku data rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia jest zatem prawidłowa. Sąd I instancji nie dokonał więc błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i ust. 1b, art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 70 § 1 i art. 68 o.p. w zw. z art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l." NSA ocenił jednak zarazem, że uchylenie z tej przyczyny decyzji organów obu instancji w sposób oczywisty prowadziłoby do wydania orzeczenie na niekorzyść skarżących spółek, co jest niedopuszczalne w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie bowiem, że opisane wyżej zobowiązania do uiszczenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej wskazanej działki oraz pierwszej opłaty rocznej, płatnej do [...] czerwca 2004 r., nie uległy przedawnieniu, rodziłoby w konsekwencji obowiązek uiszczenia dodatkowo przez stronę skarżącą [...] złotych. Wskazać należy po pierwsze, że niezasadne były zarzuty skargi, iż obowiązkiem organu odwoławczego, wydającego zaskarżoną decyzję, było umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wygaśnięcie w całości obowiązku zapłaty należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Mając na uwadze cytowane wyżej, prawnie wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić o wygaśnięciu w całości opisanych wyżej zobowiązań. Jakkolwiek zaś wobec stwierdzenia przez organy przedawnienia części tych zobowiązań, to jest należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej wskazanej działki oraz pierwszej opłaty rocznej, płatnej do [...] czerwca 2004 r., można ewentualnie mówić o bezprzedmiotowości postępowania w tej części, to nie dawało to podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazać bowiem trzeba, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w sprawie niniejszej byłaby decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w opisanej wyżej części, to decyzje organów obu instancji nie byłyby obarczone wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Skutki prawne wydania decyzji stwierdzającej przedawnienie opisanych zobowiązań oraz decyzji umarzającej postępowanie w tym zakresie są bowiem w istocie tożsame Z powyższego wynika też, że za całkowicie nieuzasadnione uznać należy zarzuty obu skarżących Spółek, jakoby wobec przedawnienia opłaty jednorazowej z tytułu wyłączenia omawianego gruntu z produkcji rolnej nie było możliwe ustalenie opłat rocznych i obciążenie nimi skarżących. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Ilekroć zaś w tej ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11). Jako należność rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12). Natomiast, w myśl art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. przez "opłatę roczną" należy rozumieć opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: - w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, - a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Przepis art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i mineralnego, zaliczanych do klas I, II, III, Ula i Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V, VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Przy tym, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (ust. 1a). W myśl art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (ust. 6). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że z powołanych przepisów ustawy nie sposób wywieść, iż przedawnienie opłaty jednorazowej z tytułu wyłączenia omawianego gruntu z produkcji rolnej czyni niemożliwym ustalenie opłat rocznych z tego tytułu. Oczywiste jest, że ewentualne przedawnienie jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji nie prowadzi do wygaśnięcia obowiązku uiszczania opłat rocznych. Zobowiązania te mają bowiem charakter odrębny w tym sensie, że ustawa nie wyłącza możliwości ustalenia opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w przypadku wygaśnięcia obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowej z tego samego tytułu. Wbrew zatem stanowisku skarżących Spółek, brak było podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.