I OSK 3964/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1127/17 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1127/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. P. N. wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką B. W. Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmówił przyznania P. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym 2016/2017, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką B. W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, że opieka nad B. W. nie jest sprawowana przez skarżącego w sposób należyty, niebudzący wątpliwości oraz w wystarczającym zakresie, tj. w stopniu uprawniającym skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Pomoc skarżącego ogranicza się do robienia zakupów i płacenia rachunków, wszystkie czynności w zakresie utrzymania higieny osobistej matki świadczy opiekunka, a posiłki dostarczane są przez siostry zakonne. Ponadto skarżący ma problem alkoholowy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł P. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że matka wnioskodawcy na mocy decyzji z [...] czerwca 2016 r. objęta jest usługami opiekuńczymi. Usługi te obejmują dostarczanie lub przygotowywanie posiłków, utrzymanie w czystości sprzętu sanitarnego i urządzeń sanitarnych, utrzymanie w czystości naczyń stołowych, kuchennych i innego sprzętu gospodarstwa domowego służącego podopiecznemu, dbanie o czystość lub zmianę bielizny osobistej, pościelowej i odzieży podopiecznego, przesłanie łóżka, pomoc w utrzymaniu czystości ciała, utrzymanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę korzystającą z pomocy, wykonywanie, bieżących porządków. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu. Z akt sprawy, w tym z pisma [...], wynika, że B. W. pozostaje pod opieką syna, który nie pracuje, nadużywa alkoholu i nie dba o higienę osobistą. W pokoju zajmowanym przez skarżącego jest bałagan spowodowany nagromadzeniem ogromnej ilości gazet, papierów starych butów i odzieży. Wskazano także, że [...] wystąpił do [...] z pismem informującym o tym, że ww. sytuacja stanowi zagrożenie epidemiologiczne. Również z dołączonej do odwołania karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że przy przyjęciu skarżącego do szpitala stwierdzono znaczne zaniedbania higieniczne. Z oświadczenia opiekuna wykonującego usługi opiekuńcze wynika, że pomoc skarżącego ogranicza się do zrobienia zakupów, przygotowania śniadania i podania obiadu przyniesionego przez opiekuna od sióstr zakonnych. Większość czasu B. W. przebywa w domu samodzielnie bez pomocy syna. Wskazano również, że w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w miejscu zamieszkania 5 czerwca 2017 r., B. W. podała, że syn pomaga jej w opłaceniu rachunków i w zakresie zakupów. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący jest osobą, która nie daje rękojmi prawidłowej opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący nie sprawuje opieki nad matką w sposób należyty i w sposób niebudzący wątpliwości, co skutkowało objęciem jego matki usługami opiekuńczymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję P. N. zarzucił, że organy nie zbadały dokładnie wszystkich okoliczności sprawy i nie uwzględniły faktu, że jest on osobą schorowaną i nie mógł sprawować opieki nad matką. Skarżący zaznaczył, że był to stan przejściowy i od kilku miesięcy nadal wywiązuje się z obowiązków opiekuńczych względem matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że dowody zebrane w trakcie postępowania administracyjnego w postaci: rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 5 czerwca 2017 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego P. N., decyzji MOPS w Katowicach z [...] czerwca 2016 r. zwiększającej B. W. ilość godzin usług opiekuńczych, pisma [...] z 4 marca 2016 r. kierowanego do [...], informacji udzielonych 18 września 2017 r. przez opiekuna z MOPS sprawującego opiekę przyznaną B. W., jednoznacznie wskazują, że strona skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad matką. Zdaniem Sądu szczególne znaczenie w sprawie ma wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżący mieszka z matką, lecz się nią nie opiekuje. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego P. N. sporządzonej 17 sierpnia 2016 r., wynika, że w dniu przyjęcia do szpitala był zaniedbany higienicznie. Wskazano również, że w aktach sprawy znajduje się informacja udzielona przez opiekuna z MOPS sprawującego opiekę przyznaną B. W., sporządzona 18 września 2017 r. a zatem tuż przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z której wynika, że opiekun przynosi posiłki, sprząta mieszkanie. Opiekunka z MOPS wykonuje czynności higieniczne. Do pokoju skarżącego nie da się wejść, z uwagi na nagromadzenie śmieci. Opiekun widywał butelki po piwie. P. N. unika kontaktów. W ocenie Sądu całość zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że skarżący nie sprawuje stałej opieki nad matką. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. N., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki w sposób należyty, niebudzący wątpliwości, w stopniu niewystarczającym; b) art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką jest niewystarczający, nie dokonując wcześniej ustaleń co do zakresu rzeczywistych potrzeb B. W.; c) art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez stygmatyzację skarżącego ze względu na jego chorobę i uznanie, że jest to okoliczność upoważniająca do stwierdzenia, że nie daje on rękojmi należytej opieki; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 107 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) poprzez pozbawienie skarżącego możliwości ustosunkowania się do treści wywiadu środowiskowego, co doprowadziło do tego, że relacja pracownika pomocy społecznej ma charakter jednostronny i nie uwzględnia faktu, że sprawowanie opieki zawsze wymaga współdziałania, co najmniej dwóch osób; b) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; c) art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; d) art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a mianowicie Sąd był zobowiązany wskazać na podstawie jakich dowodów uznał za udowodnione okoliczności: problemu skarżącego z alkoholem, niewystarczającego zakresu sprawowanej przez niego opieki nad B. W.; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa w zakresie wskazanym przez stronę w jej skardze i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; g) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy; h) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podstawy te obejmowały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), jak również przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) i sprowadzały się do zakwestionowania oceny dokonanej przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. P. N. starał się bowiem podważyć ustalenia organów obu instancji, wywodząc że sprawuje opiekę nad matką w sposób należyty, niebudzący wątpliwości, a w konsekwencji, że strona spełnia przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy, o którego przyznanie wnioskował skarżący może zostać przyznany m.in. po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jego treścią specjalny zasiłek opiekuńczy, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, na co właściwie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednakże z powołanego art. 16a ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długotrwała i musi mieć związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Określenia te jednoznacznie wskazują, że nie może to być opieka świadczona nieregularnie, a nawet jeżeli sprawowana jest codziennie, to nie może być sprawowana w ograniczonym zakresie. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, B. W. legitymuje się orzeczeniem z dnia 16 sierpnia 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji z uwagi na swój stan zdrowia wymaga stałej pomocy. Zwrócić także uwagę należy, że na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., Prezydent Miasta Katowice przyznał zainteresowanej usługi opiekuńcze w wymiarze 51 godzin miesięcznie. Zakresem usług zostało objęte m.in. dostarczanie lub przygotowywanie posiłków, utrzymywanie w czystości naczyń, sprzętu gospodarstwa domowego, sprzętu sanitarnego i urządzeń sanitarnych, utrzymywanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę korzystającą z pomocy, dbanie o czystość ciała czy też pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Z oświadczenia pracownika sprawującego nad B. W. opiekę wynika, że pomoc P. N. ogranicza się do robienia zakupów, przygotowania śniadania i podania obiadu przyniesionego przez opiekuna. W ww. oświadczeniu wskazano, że większość czasu matka strony przebywa w domu sama. Należy mieć także na względzie treść wywiadu środowiskowego, z którego wynika że skarżący kasacyjnie pomaga matce w opłaceniu rachunków i robieniu zakupów. Ponadto, z oświadczenia P. N. z dnia 31 maja 2017 r. wynika, że opieka nad matką polega, w jego ocenie, na mierzeniu glukozy i ciśnienia tętniczego, zmianie pościeli, pomocy w zakupie lekarstw czy też robieniu zakupów oraz płaceniu rachunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt materiału dowodowego bez wątpienia wskazuje, że opieki P. N. nad matką nie można uznać za opiekę, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak właściwie wywiodły organy jest to pomoc w czynnościach dnia codziennego świadczona regularnie, ale nie w zakresie, który uprawnia do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Pomoc ta związana jest ze wspólnie prowadzonym gospodarstwem domowym, nie jest natomiast opieką w rozumieniu powołanego przepisu. P. N. nie sprawuje nad matką opieki stałej, codziennej, całodobowej. Opieka ta świadczona jest natomiast przez pracowników w ramach przyznanych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. usług opiekuńczych. Świadczona przez P. N. pomoc nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tylko opieka uniemożliwiająca pracę jest przesłanką przyznania zasiłku dla opiekuna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Sąd I instancji, kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, trafnie zaakceptował ustalenia w zakresie sytuacji osobistej skarżącego oraz zakresu sprawowanej opieki. Nie ma zatem podstaw do uznania za zasadne zarzuty naruszenia przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zwrócić należy także uwagę na to, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie ww. dowodów, w tym wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy jest zaś w postępowaniu w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego dowodem szczególnym. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1. Nie bez znaczenia jest przy tym, że w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to właśnie rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Szczególna waga tego dowodu wynika także z unormowania art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 107 ust. 5b pkt 1-20 wymieniają dokumenty, na podstawie których, w trakcie wywiadu środowiskowego, ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby. Regulacja ta określa rzeczywisty zakres postępowania dowodowego wynikający z przeprowadzenia dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego. Możliwość wzięcia aktywnego udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oznacza możliwość ustosunkowania się do tych dowodów. Organ I instancji przeprowadził wywiad oraz na jego podstawie ustalił istotne okoliczności obrazujące sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącego. Do ustaleń wywiadu bezpośrednio nawiązało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od wywiadu środowiskowego organ przeprowadził dowody z dokumentów na okoliczności zmierzające do ustalenia czy P. N. sprawuje opiekę nad matką w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenia faktyczne organów nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno o charakterze procesowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), jak i materialnoprawnym (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), są niezasadne. Za niezrozumiały uznać należy zawarty w pkt 2f skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "brak w uzasadnieniu wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wymienia jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, a zatem odnosi się do uzasadnienia decyzji organu, nie zaś do uzasadnienia wyroku Sądu. W tej sytuacji zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Z uwagi na treść art. 51 Karty zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się konieczność stosowania przepisów Karty przez państwa członkowskie, ale w sytuacji, gdy wykonują one prawo UE. Przepis ten wyraźnie stanowi, że postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Zarzut naruszenia postanowień Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej stanowiące podstawę przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 657/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie takie przepisy nie mają zastosowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.