I OSK 2861/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 116/18 odrzucające skargę K. K. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dojazdu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 116/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę K. K. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dojazdu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola. W ocenie Sądu I instancji zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, o którym mowa w art. art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017, poz. 59 ze zm., dalej: Prawo oświatowe), nie mieści się w katalogu spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Uprawnienie do zwrotu tych kosztów wymaga konkretyzacji w formie umowy cywilnoprawnej. Przyjęcie takiej formy wyklucza zaś możliwość zakwalifikowania działań organu w tym zakresie jako decyzji administracyjnej czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd podkreślił, że warunki takiej umowy i negocjowanie jej treści leżą w gestii stron umowy, a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów cywilnych. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła K. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że czynność organu w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dojazdu do oddziału przedszkolnego nie należy do kategorii wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi, podczas gdy wniosek skarżącej z dnia 7 grudnia 2017 r. i co za tym idzie czynność organu dotyczył wyłącznie zapewnienia bezpłatnego dojazdu i tym samym w świetle art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego należy do kategorii wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu, jak i kontroli sądów administracyjnych; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice przedmiotu zaskarżenia i uznanie jako podstawy rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 6 listopada 2017 r. i co za tym idzie czynności organu z dnia 6 grudnia 2017 r. w postaci odmowy jego uwzględnienia, kiedy czynność ta nie była przedmiotem zaskarżenia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia, tj. przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz istnienie wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegającej na wskazaniu w pierwszej kolejności, że przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 7 grudnia 2017 r. było żądanie zapewnienia bezpłatnego dojazdu do przedszkola niepełnosprawnego dziecka, a następnie oparcie orzeczenia na stwierdzeniu, że przedmiotem wniosku skarżącej było żądanie zwrotu kosztów dojazdu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie według norm przepisanych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy R. wniósł o jej oddalenie w całości oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynność, czy też bezczynność organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność (lub bezczynność), kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stosownie do art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018, poz. 996 ze zm., dalej: Prawo oświatowe) obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W tym miejscu zgodzić przyjdzie się z Sądem I instancji co do tego, że czynność organu w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji, gdy dziecko jest dowożone przez tego opiekuna do przedszkola (oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, itd.) - jako określana w umowie cywilnoprawnej - nie podlega właściwości sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy. W jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości skardze K. K. zaskarżyła czynność Burmistrza Miasta i Gminy R. w postaci pisma z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...], na mocy której odmówiono jej zapewnienia jej dziecku bezpłatnego dojazdu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej w D. - filia S. W piśmie tym organ stwierdził, że zapewni dowóz niepełnosprawnej córce skarżącej albo dokona na podstawie zawartej umowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka wraz z opiekunem własnym środkiem transportu tylko do przedszkola najbliższego względem miejsca zamieszkania skarżącej, tj. Samorządowego Przedszkola w R. z siedzibą w G. Biorąc pod uwagę jednoznaczną treść wniosku skarżącej z dnia 7 grudnia 2017 r., zaskarżonego do Sądu pisma organu stanowiącego odpowiedź na ten wniosek oraz skargi do Sądu, nie sposób uznać, że przedmiotem sprawy jest kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka zapewnionego przez rodzica lub opiekuna. Przedmiotem sprawy jest w istocie odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeszcze na gruncie przepisów art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty, wykształcił się pogląd, zgodnie z którym odmowa organu gminy zapewnienia darmowego dowozu dziecka do szkoły (przedszkola) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej tego organu dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1909/04, z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1022/09, z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1961/14). Pogląd ten nie uległ zmianie, gdy znowelizowano te przepisy, wprowadzając do nich - analogiczny jak w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego - zapis że, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 625/17). W konsekwencji powyższego zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § i 1 i art. 258-261 p.p.s.a.