III OSK 686/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.O., O.O., P.H., K.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 109/18 w sprawie ze skargi A.O., O.O., P.H., K.K. i A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 109/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.O., O.O., P.H., K.K. i A.K. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu: 1. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie zasad procedury postępowania administracyjnego; polegające na nie wezwaniu strony do sprecyzowania i uzupełnienia pisma z dnia [...] października 2017 r. zatytułowanego "Odwołanie"; 2. art. 222 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie złożonego przez pełnomocnika skarżących pisma z dnia [...] października 2017 r., nie według jego treści tylko nazwy; 3. § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46), a więc w przypadku niejasności, co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma pełnomocnika skarżących wniesionego do organu administracji publicznej, powinnością organu było doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądań, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono; 4. art. 57 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pismo z dnia [...] października 2017 r. zatytułowane "odwołanie", nie czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 57 p.p.s.a., podczas gdy z treści złożonego pisma wynika, iż intencją skarżących było wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającym go postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innym składzie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowali, iż organ winien był wezwać skarżących do doprecyzowania żądania, bowiem nie jest on władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma, a ponadto jest obowiązany do czuwania nad stronami, aby te z powodu nieznajomości prawa lub nieporadności procesowej nie poniosły szkody lub negatywnych skutków swoich działań lub zaniechań. Zaniechanie organu w zakresie wezwania pełnomocnika skarżących do sprecyzowania pisma stanowiło naruszenie zasad procedury administracyjnej. Wskazali, iż co prawda pismo zostało zaadresowane nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu lecz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jednak pismo zatytułowane "Odwołanie" w istocie zainicjowało tryb przewidziany w art. 54 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło oddalenie skargi kasacyjnej w całości, ewentualnie odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono, tym samym przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. W świetle art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom szczególnym, tzn. powinna zawierać dodatkowo m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze wskazanych powyżej uregulowań wynika, że skarga kasacyjna jest specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego pierwszej instancji, o czym świadczy przede wszystkim wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Poczynione wyżej uwagi były konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że organ administracji w sposób nieprawidłowy zakwalifikował [...] października 2017 r. złożone przez fachowego pełnomocnika jako odwołanie, gdy tymczasem pismo to było skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zadaniem organu, w przypadku zaistnienia wątpliwości co do treści i charakteru pisma, było wezwanie strony do jego sprecyzowania. Powyższe stanowisko skarżącej kasacyjnie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnienia wymaga, iż działający w imieniu skarżących fachowy pełnomocnik w dniu [...] października 2017 r. złożył do organu pismo zatytułowane "Odwołanie". Jako adresat pisma zostało wskazane Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W treści pisma natomiast wskazano: "Działając w imieniu odwołujących, powołując się na będące w aktach pełnomocnictwo, wnoszę odwołanie od postanowienia z [...].10.2017 r. (publicznie ogłoszonego [...].10.2017 r.), stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania i wnoszę o jego uchylenie i rozpatrzenie sprawy merytorycznie." Poza przytoczonym żądaniem pismo to zawierało jedynie informację o dacie wydania decyzji, ogłoszenia jej publicznie oraz terminie do jakiego obwieszczenie było wywieszone. W tych okolicznościach uznać należało, że trafnie przyjął zarówno organ, jak i Sąd, że treść złożonego przez pełnomocnika skarżących pisma nie pozostawia wątpliwości co do intencji jego autora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z żadnej jego części nie wynika, aby intencją pełnomocnika było złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Począwszy od tego, że jako jedynego adresata wskazano organ a skończywszy na jednoznacznym wskazaniu w treści pisma, iż skarżący wnoszą o uchylenie postanowienia z [...] października 2017 r. i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w piśmie z dnia [...] października 2017 r. brak jest jakichkolwiek elementów, które budziłyby wątpliwości co do jego treści. Autor tego pisma nie kieruje go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie powołuje się na przepisy postępowania przez wojewódzkim sądem administracyjnym, co więcej wnosi o rozpoznanie sprawy merytorycznie. Sądy administracyjne nie są zaś uprawnione do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie do oceny legalności postanowienia lub decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrój sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r., poz. 137, t.j.). Zarówno więc tytuł jak i treść pisma wskazują, że było ono odwołaniem złożonym do organu administracji. Ponadto podkreślić należy, że pismo to zostało złożone przez fachowego pełnomocnika. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że fachowy pełnomocnik zobowiązany jest do szczególnej staranności przy wykonywaniu swoich czynności. Zdaniem zaś organu administracji, w sytuacji, kiedy treść pisma nie budzi żadnych wątpliwości i zostało ono złożone przez fachowego pełnomocnika nie jest doszukiwanie się innych intencji, niż te które wprost wynikają z treści takiego pisma. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że organ, a w ślad za nim Sąd I instancji, dopuściły się naruszenia art. 9 k.p.a. Po pierwsze bowiem treść pisma była jasna i precyzyjna, po drugie nie zachodziła potrzeba informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, przy czym ponownie przypomnieć należy, że strona była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, a ponadto w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe wywody wskazują jednoznacznie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., albowiem organ swoim działaniem nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, ani zasady zaufania do władzy publicznej. Powyższe wywody wskazują jednoznacznie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., albowiem organ swoim działaniem nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, ani zasady zaufania do władzy publicznej. Przedstawiona powyżej argumentacja przesądza jednocześnie o braku naruszenia art. 57 p.p.s.a., przy czym poczynić należy uwagę, że wbrew obowiązkowi, nie wskazano w skardze kasacyjnej, który z paragrafów tego artykułu miałby zostać naruszony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie twierdzą, że pismo to było skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem zgodnie z powołany przepisem nie jest wymagane od skarżącego dokładne określenie żądania. O ile należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie, o tyle nie mogło ono mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem skarżących kasacyjnie, gdyż z pisma z dnia [...] października 2017 r. w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikało, że jest ono odwołaniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W konsekwencji czyni to bezpodstawnymi twierdzenia autora skargi kasacyjnej, iż z treści pisma wynikała jednoznacznie intencja skarżących – złożenie skargi – której to organ nie dostrzegł pochopnie sugerując się jedynie tytułem pisma a nie jego treścią. Skoro bowiem – jak wskazano wyżej – z żadnej części pisma z [...] października 2021 r. nie da się wywnioskować, iż intencją jego autora było złożenie skargi do sądu, nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 222 k.p.a. i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków stwierdzić należy, że regulacje te odnoszą się do skarg i wniosków, a więc uprawnień obywateli o których mowa w art. 63 Konstytucji RP, to jest do składania skarg i wniosków do organów władzy publicznej w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, a więc regulacje te nie odnoszą się do postępowania odwoławczego przed organami administracyjnymi, w związku z tym przepisom tym nie mógł uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż nie miały one zastosowania w sprawie. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.