II OSK 2409/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 maja 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 738/18 oddalającego sprzeciw Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 2 maja 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 738/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) od decyzji Ministra Środowiska (Minister) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika to z ustaleń dokonanych przez sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 362 i art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm., uPoś), Marszałek Województwa [...] (Marszałek) zobowiązał skarżącego – GDDKiA – jako zarządcę drogi krajowej nr S6 na odcinku [...], do ograniczenia jej akustycznego oddziaływania na środowisko poprzez budowę siedmiu ekranów akustycznych, określając jednocześnie lokalizację ekranów akustycznych, ich długość, wysokość oraz termin wykonania. Odwołanie od decyzji Marszałka wniósł uczestnik – K. G., wnosząc o nałożenie na skarżącego obowiązku ograniczenia akustycznego oddziaływania drogi na nieruchomość przy ul. [...], w [...] (dz. ewid. nr [...], dawniej działka ewid. nr [...], obręb [...]), poprzez budowę ekranu akustycznego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister rozpatrzył odwołanie uczestnika od decyzji organu I instancji, uchylając ją i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, K.p.a.). Minister wskazał, że w rozważanej sprawie organ I instancji na podstawie analizy przedłożonego przez zarządzającego drogą S6 "Przeglądu ekologicznego pod kątem oddziaływania hałasu pochodzącego od drogi krajowej nr S6 na odcinku od węzła [...] (B.) do węzła [...], tj. od km 326+700 do km 332+900", oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r. poz. [...], MPZP) uznał, że skoro przedmiotowa działka ewid. nr [...]obręb [...], przy ul. [...] w [...], w myśl ustaleń MPZP, jest zlokalizowana na terenie usługowym oznaczonym symbolem [...], to nie podlega ona ochronie przed hałasem, a w szczególności przed hałasem emitowanym przez drogę S6. W konsekwencji, organ I instancji nie zobligował zarządcy tejże drogi do podjęcia działań mających na celu zapewnienie właściwego klimatu akustycznego na terenie niniejszej działki. Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy podnosił, że niezależnie od faktu, że rozważana działka, zgodnie ustaleniami zawartymi w MPZP, znajduje się w obszarze terenu usługowego, który istotnie, w związku z przepisem art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś, nie podlega ochronie przed hałasem, to z uwagi na znajdującą się na niej zabudowę mieszkaniową, jest faktycznie działką zagospodarowaną w sposób, o którym mowa w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a lub f uPoś, a więc działką objętą ustawową ochroną przed hałasem. Minister przekazując zatem sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecił Marszałkowi ustalenie, z uwzględnieniem dyspozycji art. 114 ust. 2 uPoś, czy rozważana działka zalicza się do terenów faktycznie zagospodarowanych w sposób, o którym mowa w przepisie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a czy lit. f tej ustawy, a następnie podjęcie ustawowych działań na rzecz zapewnienia w związku z funkcjonowaniem drogi krajowej S6, właściwego akustycznego standardu jakości środowiska (dopuszczalny poziom hałasu) na terenie tejże działki i innych działek z budynkami mieszkalnymi, znajdujących się w obszarze, określonym w przedmiotowym MPZP, jako obszar usługowy. GDDKiA wniósł do WSA w Warszawie sprzeciw od decyzji Ministra, podnosząc przeciwko niej następujące zarzuty: I) naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 114 ust. 1 uPoś poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w sytuacji, gdy nieuwzględnienie klasyfikacji analizowanego terenu zgodnego z obowiązującym MPZP i nakazanie ochrony tego terenu zgodnie z faktycznym zagospodarowaniem doprowadziło do niedopuszczalnego usankcjonowania prymatu rzeczywistego zagospodarowania nad ustaleniami planów miejscowych, - niezastosowanie art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2017 poz. 2222 z późn. zm., Udp), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji obowiązków zarządcy drogi, gdyż analizowany odcinek drogi nie jest w budowie, ale istnieje już od lat 70-tych, a jego utrzymanie nie powoduje przeobrażeń środowiska w zakresie hałasu; II. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w sytuacji gdy na etapie wydawania decyzji przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. nie odniesiono się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], w której to inwestor – K. G. – został zobowiązany do przewidzenia na etapie projektu budowlanego zabezpieczeń technicznych (ekran akustyczny) zapewniających dotrzymanie określonych standardów hałasu na przedmiotowej działce lub zwiększoną izolacyjność akustyczną przegród zewnętrznych (ściany, okna) zapewniając dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych, - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wskazuje wyczerpująco faktów ani przyczyn na podstawie których organ uznał, że decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. należy uchylić, a sprawę ponownie rozpatrzyć w I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw. W motywach tego orzeczenia sąd a quo uznał, że w pełni trafnie organ odwoławczy zakwestionował ocenę Marszałka, w świetle której sam bezsporny fakt przeznaczenia działki uczestnika w MPZP pod usługi (teren oznaczony symbolem [...]), miałby wyłączać tę działkę spod ochrony przed hałasem, w tym w szczególności przed hałasem emitowanym przez drogę S6, która to ocena pociągnęła za sobą odstąpienie przez Marszałka od nałożenia na skarżącego zobowiązań, mających na celu zapewnienie w/w działce ochrony akustycznej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w/w ocena Marszałka nie daje się pogodzić z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a uPoś, obejmującym wprost ochroną akustyczną takie grunty, który zostały faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową (a taki charakter, niezależnie od przeznaczenia planistycznego, posiada działka uczestnika). Zdaniem tegoż sądu prawidłowo zatem przyjął Minister, że niezależnie od usługowego przeznaczenia przedmiotowej działki w MPZP (istotnie wyłączonego spod ochrony akustycznej), faktycznie zabudowanie tej działki zabudową mieszkaniową przesądza o objęciu tej działki ochroną akustyczną na zasadzie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a uPoś. Skargą kasacyjną GDDKiA, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., Ppsa) "zaskarżonej decyzji" zarzuca naruszenie: art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i oddalenie sprzeciwu od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r., w sytuacji gdy decyzja kasacyjna nie mogła zostać wydana albowiem kwestią sporną w sprawie była wyłącznie ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wystąpiły żadne uwarunkowania prawne uzasadniające zastosowanie instytucji kasacji z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a uPoś poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten konstruuje obowiązek oceny poziomu hałasu z uwagi na faktyczne zagospodarowanie nieruchomości, niezależnie od tego czy teren nieruchomości objęty jest planem, w sytuacji gdy art. 113 uPoś winien być interpretowany w kontekście przepisów art. 112-114 Działu V uPoś "Ochrona przed hałasem", które to przepisy dotyczą wyłącznie gruntów objętych planem miejscowym, art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a uPoś przez błędne przyjęcie, iż zawarty w tym przepisie "zapis" "...dla następujących terenów faktycznie zagospodarowanych..." nie jest powiązany z przeznaczeniem planistycznym w MPZP, w sytuacji gdy odnosi się do faktycznego zagospodarowania gruntów zgodnie z planem w przypadku jego obowiązywania na danym terenie, art. 115 uPoś poprzez pominięcie tego przepisu przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy to ten właśnie przepis statuuje jedyny wyjątek w postaci oceny dopuszczalnego poziomu hałasu dla gruntów nieobjętych planem miejscowym z punktu widzenia ich faktycznego zagospodarowania. Na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed obiema instancjami z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie GDDKiA obowiązkowi ochrony przed hałasem w trybie określonym w art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś nie podlega zabudowa mieszkaniowa terenu pod zabudową mieszkaniową zlokalizowaną na terenach wskazanych w MPZP jako tereny usługowe. Obowiązkowi takiemu nie podlegają także "tereny pod zabudowę mieszkaniową", określone w MPZP, które jednak nie zostały "faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. A. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty tak naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, w ocenie orzekającego Sądu rozpoznać należy je łącznie, albowiem wiążą się one w jeden, zasadniczy do rozstrzygnięcia problem. Istota tej sprawy sprowadzała się do oceny, czy już sam fakt przeznaczenia działki uczestnika w MPZP pod usługi (teren oznaczony symbolem [...]), miałby wyłączać tę działkę spod ochrony przed hałasem, w tym w szczególności przed hałasem emitowanym przez drogę S6, która to ocena pociągnęła za sobą odstąpienie przez Marszałka od nałożenia na skarżącego zobowiązań, mających na celu zapewnienie w/w działce ochrony akustycznej. Sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w/w ocena Marszałka nie daje się pogodzić z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a uPoś, obejmującym wprost ochroną akustyczną takie grunty, który zostały faktycznie zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową (a taki charakter, niezależnie od przeznaczenia planistycznego, posiada działka uczestnika). B. Zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady ustalania warunków ochrony zasobów środowiska, obowiązki organów administracji oraz odpowiedzialność i sankcje określa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (uPoś). Zgodnie z art. 362 ust. 1 wskazanej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji tej organ ochrony środowiska może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, a także termin wykonania obowiązku (art. 362 ust. 2 uPoś). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki niezasadnie zaakceptował decyzję organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Minister Środowiska przedstawił nietrafne uwarunkowania prawne skutkujące potrzebą przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji celem ustalenia, czy rozważana działka uczestnika zalicza się do terenów do terenów faktycznie zagospodarowanych w sposób, o którym mowa w lit. a czy lit. f przepisu art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś, a następnie podjęcie ustawowych działań na rzecz zapewnienia w związku z funkcjonowaniem drogi krajowej S6, właściwego akustycznego standardu jakości środowiska (dopuszczalny poziom hałasu) na terenie tejże działki i innych działek z budynkami mieszkalnymi, znajdujących się w obszarze, określonym w przedmiotowym MPZP, jako obszar usługowy. C. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś zróżnicowane dopuszczalne poziomu hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112, rozp. MŚ z 2007), z rozróżnieniem przeznaczenia terenów. Określenia rodzaju terenów (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonują właściwe organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (art. 115 uPoś). Należy wskazać, że analizowany obszar objęty jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulicy [...] w mieście [...] (numer planu [...]) uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. – MPZP. Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr [...] obręb [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny uczestnika postępowania znajduje się w strefie usługowej (teren [...]), a zatem nie na terenie chronionym akustycznie w myśl art. 113 ust. 2 pkt 1) uPoś. Fakt obowiązywania bądź nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w istotny sposób wpływa na tryb postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie planowanego przedsięwzięcia. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie kwestii czy na danym terenie obowiązuje MPZP, determinować będzie upoważnione organy do podjęcia określonych działań i do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. W sytuacji bowiem, gdy dla danego obszaru obowiązuje plan miejscowy, niedopuszczalne jest korzystanie przez organy z unormowań art. 115 uPoś i przyporządkowywanie danego terenu do odpowiedniej kategorii określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i terenów sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2270/10, LEX nr 1138122). Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (por. np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 757/14, LEX nr 1990940). Należy zauważyć, że w przepisie tym mowa jest o terenie, a nie o poszczególnych działkach (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 lutego 2011 r., II SA/Ol 21/11, LEX nr 1086405). Z kolei art. 114 ust. 2 uPoś stanowi, że "jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu". Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że redakcja przepisów Działu V uPoś "Ochrona przed hałasem" wydaje się oczywista i wskazująca przede wszystkim na łączną interpretację przepisów art. 112-115 tej ustawy w sytuacji obowiązywania miejscowego planu oraz traktowanie jako wyjątku regulacji art. 115 uPoś, który wskazuje ścieżkę postępowania organu w sytuacji braku obowiązywania planu miejscowego. W sytuacji, gdy zatem – jak to ma miejsce w niniejsze sprawie – przedmiotowy teren jest objęty obowiązującym MPZP, to jego ustalenia, zgodnie z art. 114 i 115 uPoś, służą do określenia przeznaczenia terenu i oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z uwagi na powyższe, nieprawidłowa jest ocena WSA w Warszawie, który podzielił stanowisko zawarte w decyzji kasatoryjnej Ministra Środowiska. Wskazać bowiem trzeba, że w każdym przypadku obowiązywania planu miejscowego ustalenia organów administracji publicznej co do faktycznego zagospodarowania terenu w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest to zależne od tego czy z woli ustawodawcy sporządzenie planu miejscowego było obowiązkowe czy fakultatywne. W sytuacji obowiązywania planu miejscowego działania organu zmierzające do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu są zminimalizowane, ponieważ norma "hałasowa" wynika wówczas automatycznie z przepisów powołanego wyżej rozp. MŚ z 2007 (zob. przywoływany uprzednio wyrok II OSK 2270/10). Tym samym uznać należy, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia prawa procesowego błędnie przyjmując, a podzielając motywy decyzji zaczepionej sprzeciwem, że w przedmiotowej sprawie nie zostały poczynione ustalenia faktyczne, co do faktycznego zagospodarowania działki uczestnika postępowania mimo, iż przeznaczenie planistyczne tej nieruchomości w MPZP jest jednoznaczne. Nie zachodziły zatem przesłanki do podjęcia decyzji przez Ministra na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu Naczelnego nie ulega wątpliwości, że konsekwencją pominięcia faktu obowiązywania MPZP na terenie nieruchomości uczestnika postępowania stało się naruszenie art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a uPoś poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ten przepis znajduje zastosowanie niezależnie od faktu objęcia danego terenu planem, a decydujące znaczenie ma faktyczne zagospodarowanie nieruchomości. Taka argumentacja sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma skarżący kasacyjnie, który wywodzi, że w przepisie art. 115 uPoś enumeratywnie wskazano przypadek, w którym kwalifikacji terenu dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), zaś w sytuacji gdy plan jest uchwalony i obowiązuje, kwalifikacji terenu dokonuje się w oparciu o ustalenia tego planu miejscowego. Ponieważ dopuszczalne poziomy hałasu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś odnoszą się do terenów "faktycznie zagospodarowanych" powyższe przepisy należy odkodowywać w ten sposób, że w przypadku, gdy dla terenu uchwalony jest plan miejscowy teren podlega obowiązkowi "ochrony" tylko, gdy jednocześnie zostają spełnione dwie przesłanki: teren został zakwalifikowany w planie miejscowym zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś, teren jest zagospodarowany w sposób zgodny z kwalifikacją wynikającą z planu miejscowego. Zdaniem Sądu Naczelnego, obowiązkowi ochrony przed hałasem w trybie określonym w art. 113 ust. 2 pkt 1 uPoś nie podlega zabudowa mieszkaniowa (tereny pod zabudowę mieszkaniową) zlokalizowana na terenach wskazanych w planie miejscowym jako tereny usługowe. Należy w tym miejscu podkreślić, że organy administracji publicznej działają w ramach granic prawa, tym samym organ nie może dokonać kwalifikacji terenu odmiennej, niż wynikająca z przepisów art. 113-115 uPoś, o czym była już mowa powyżej. D. Rzeczą Ministra będzie rozpoznanie raz jeszcze odwołania od decyzji Marszałka z dnia [...] września 2017 r., przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku. Organ ten powinien mieć na względzie, że analizowany obszar objęty jest MPZP, a budynek uczestnika postępowania znajduje się w strefie usługowej, zaś z przepisów art. 113 – 115 uPoś wynika, iż przy ustalaniu poziomu dopuszczalnego hałasu, którego przekroczenie skutkuje nałożeniem obowiązków w zakresie ograniczenia oddziaływania na środowisko, uwzględnia się przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym, a dopiero w razie jego braku – oceny charakteru terenu dokonują organy na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. E. Z powyższych względów i uznając, że istota sprawy została dostateczne wyjaśniona, orzeczono jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. F. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 Ppsa.