I OSK 3363/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 264/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 264/18, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] S.A. z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w pkt: I. uchylił zaskarżone postanowienie [...] S.A. z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2018 r.; II. zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] S.A. postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak [...] odmówiono skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy 12 grudnia 2017 r. 28 grudnia 2017 r. do kancelarii Rady Miasta [...] wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przedmiotowy 2 stycznia 2018 r. został przekazany [...] S.A. W ocenie organu, z uwagi na fakt odebrania przez skarżącego ww. decyzji 12 grudnia 2017 r. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 27 grudnia 2017 r. Wniosek złożony przez skarżącego 28 grudnia 2017 r. był więc złożony z uchybieniem wyżej wskazanego terminu. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie: 1. art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., przez ich bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie jako podstawy zaskarżonego orzeczenia w wypadku, gdy doszło do zaktualizowania się warunków określonych w hipotezach tychże norm; 2. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., z uwagi na pominięcie rozpoznania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym przyjęciem kontrfaktycznych ustaleń jako podstawy zaskarżonego orzeczenia; 3/ art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p, przez ich niewłaściwe zastosowanie i doprowadzenie do uniemożliwienia skarżącemu skorzystania z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarządzeniem sędziego z 17 kwietnia 2018 r. [...] S.A. został wezwany o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] grudnia 2017 r. W piśmie z 20 kwietnia 2018 r. [...] S.A. podał, że nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji z [...] grudnia 2017 r. odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Data odbioru decyzji przez skarżącego została ustalenia na podstawie usługi śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie jednoznacznie ustalił, iż brak jest wymaganego prawem zwrotnego potwierdzenia przez skarżącego doręczenia mu decyzji z [...] grudnia 2017 r. Fakt ten uniemożliwia ustalenie faktycznej daty doręczenia decyzji, a tym samym ustalenie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym terminie. W ocenie Sądu wydruk ze stron Poczty Polskiej nie stanowi potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji w rozumieniu art. 39 i art. 46 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Adnotacja Poczty Polskiej S.A poczyniona w systemie elektronicznym stwarza jedynie domniemanie doręczenia decyzji i nie zstępuje potwierdzenia o jakim mowa w art. 39 i art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Tylko taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione czy i w jakiej dacie skarżący odebrał decyzję, co oznacza że nie doszło do formalnego, zgodnego z prawem jej doręczenia. W tej sytuacji organ instancji winien podjąć próbę doręczenia skarżącemu decyzji z poszanowaniem wymogów prawa, czyniących to doręczenie skutecznym i umożliwiającym na wypadek wniesienia odwołania, ustalenie czy skarżący zachował termin do zaskarżenia decyzji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, uznać należy, że organ naruszył treść art. 7 i art. 39 K.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego za pierwszą i drugą instancję. Jednocześnie ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 oraz art. 46 § 1 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ wysyłał do skarżącego decyzję z [...] grudnia 2017 r. z naruszeniem ww. przepisów, mimo, że organ doręczył decyzję listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przesyłka polecona to przesyłka rejestrowana tzn. taka, której przyjęcie pracownik poczty potwierdza nadawcy, wydając mu specjalne pokwitowanie a adresat po doręczeniu kwituje odbiór. Pokwitowanie nie jest zarezerwowane wyłącznie dla przesyłek poleconych za potwierdzeniem odbioru. Każda przesyłka polecona jest przesyłką "za pokwitowaniem", gdzie odbiorca potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Na tej podstawie w systemie śledzenia przesyłek Poczty Polskiej jest określana data doręczenia przesyłki. Organ podał, że załączył wydruk z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, w którym wskazano datę doręczenia przesyłki - 12 grudnia 2017 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ dysponuje potwierdzeniem doręczenia przesyłki w określonej dacie, pismo - decyzja zostało doręczone za pokwitowaniem przez operatora pocztowego - Polskę Polską, a odbierający pismo - decyzję potwierdził doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Wszelkie więc wymogi określone w art. 39 i art. 46 § 1 k.p.a. zostały przez organ spełnione. Pismem z 15 października 2018 r. organ zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Poczty Polskiej SA z 8 października 2018 r. dla wykazania, że decyzja z [...] grudnia 2017 r. nadana przesyłką o numerze nadania [...] została doręczona - pod wskazanym jako adres do doręczeń przez skarżącego 12 grudnia 2017 r. - osobie uprawnionej do jej odbioru. Na posiedzeniu niejawnym 9 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uwglednić wniosek organu i przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, tj. pisma Poczty Polskiej z 8 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Instytucja doręczeń zapewnia prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego, jak również faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych uczestników tego postępowania, wreszcie stanowi istotną gwarancję dla sfery praw i interesów osób biorących udział w tym postępowaniu. Od prawidłowości doręczenia niejednokrotnie uzależniona jest prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Istotnym elementem instytucji doręczenia jest wymóg dokonywania poręczeń pism za pokwitowaniem. Jak wynika z art. 3 pkt 22 i 23 ustawy Prawo pocztowe przesyłka polecona - to przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną (czyli taką, która została przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru), przemieszczana i doręczana w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem. Dodatkowym elementem (usługą) takiej przesyłki może być zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Niezależnie jednak od tego czy wysłanie przesyłki następuje listem poleconym, czy też listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w każdym przypadku odbiorca (adresat) takiej przesyłki rejestrowanej kwituje jej odbiór. Skierowanie przesyłki do doręczenia listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dyskwalifikuje tego doręczenia, a jedynie ewentualnie może rodzić trudności dowodowe co do podpisu i daty (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2173/17). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Organ nie dokonał doręczenia decyzji z [...] grudnia 2017 r. za zwrotnym poświadczeniem odbioru, zaś datę jej doręczenia ustalił w oparciu o informację Poczty Polskiej zawartą na stronie internetowej elektronicznego śledzenia przesyłek. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przesyłka o określonym numerze została nadana do skarżącego [...] grudnia 2017 r., zaś jej odbiór nastąpił 12 grudnia 2017 r. Z książki nadawczej organu i z załącznika do niej wskazującego na treść wysłanej korespondencji wynika, że za tym samym numerem rejestrowym miałyby być przesłane dwa dokumenty – pismo dotyczące wniosku o udostępnienie informacji publicznej i decyzja nr [...]. Pismo Poczty Polskiej S.A. z 8 października 2018 r., dowód z którego NSA przeprowadził w uwzględnieniu wniosku organu z 15 października 2018 r., nie zawiera informacji o zawartości przesyłki. Nie jest więc pewnym, czy w przesyłce znajdowała się decyzja organu. W sytuacji zatem, gdy skarżący kwestionuje odbiór decyzji z [...] grudnia 2017 r. w dacie przyjętej przez organ, a organ w istocie nie dysponuje dowodem potwierdzającym doręczenie tej decyzji, to stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie doszło do formalnego, zgodnego z prawem doręczenia przesyłki, należy uznać za prawidłowe. Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 39 i art. 46 § 1 k.p.a. należy uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.