I OSK 2173/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1422/16 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1422/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący M. B. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji w zakresie różnego rodzaju sprawozdań sporządzonych przez Sąd Apelacyjny w [...] z ostatnich 6 lat. Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Wiceprezes Sądu Apelacyjnego w [...] pismem z dnia 29 lutego 2016 r. wezwał wnioskodawcę - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, których rozmiar i zakres przygotowania stanowi o ich przetworzonym charakterze - w terminie 7 dni - pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. Skarżący, odpowiadając na powyższe wezwanie, pismem z dnia 11 marca 2016 r. podtrzymał w całości swój wniosek i wskazał, że żądane informacje są informacjami prostymi, a zatem nie jest on obowiązany wykazywać szczególnie istotnego interesu publicznego. Następnie Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z [...] marca 2016r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., odmówił udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie. M. B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniósł odwołanie od w/w decyzji, w którym zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 16 lutego 2016 r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wyjaśnień Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] zawartych w pismach z dnia 20 maja 2016 r. i dnia 7 czerwca 2016 r. wynika, że organ pierwszej instancji, odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego z dnia 16 maja 2016 r. - wskazał, że sporna decyzja z dnia [...] marca 2016 r. odmawiająca udzielenia informacji została omyłkowo wysłana do strony skarżącej zwykłym listem poleconym i jedynym dowodem jej doręczenia jest wydruk z elektronicznego systemu operatora pocztowego "śledzenie przesyłek". Jednocześnie, organ pierwszej instancji potwierdził, że odwołanie zostało złożone przez stronę skarżącą osobiście w biurze podawczym Sądu Apelacyjnego w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister Sprawiedliwości wskazał, iż dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Organ odwoławczy zauważył, że przesłanki przedmiotowe to istnienie przedmiotu zaskarżenia oraz możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zdaniem organu odwoławczego, odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 596). Mając na względzie powyższe, Minister Sprawiedliwości zauważył, że zarówno z przekazanych organowi odwoławczemu akt administracyjnych sprawy, a także złożonych przez organ pierwszej instancji wyjaśnień wynika, że sporna decyzja administracyjna z dnia [...] marca 2016 r. wydana w niniejszej sprawie została skierowana do strony listem poleconym bez pokwitowania. Z tego też względu stwierdzono w aktach brak dowodu doręczenia decyzji stronie skarżącej. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, stosownie do art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ponadto, organ wskazał, że w świetle art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, z powyższego wynika, w postępowaniu administracyjnym czynność doręczenia ma zasadniczy wpływ na dalszy przebieg postępowania, w tym uprawnienia strony i czynności organu pierwszej instancji, a także organu odwoławczego. Organ odwoławczy uznał, że w celu zweryfikowania prawidłowości doręczenia, ustawodawca określił precyzyjnie sposób udokumentowania doręczenia. Stosownie do art. 46 § 1 k.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Istotne jest zatem, jak podniósł Minister, aby potwierdzenie doręczenia (pokwitowanie) zawierało dwa elementy, tj. podpis odbierającego oraz datę doręczenia. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, brak jednego z wyżej wskazanych elementów pokwitowania (lub - jak w niniejszej sprawie - obu elementów jednocześnie) uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości doręczenia i m.in. oceny dochowania przez stronę ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przyjmuje się, że decyzja, która nie została doręczona stronie (a więc m. in., gdy wprawdzie doszło do jej wydania, lecz nie została ona doręczona stronie z zachowaniem wymogów opisanych powyżej) jest decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego. Według organu odwoławczego, odwołanie wywiedzione od takiej decyzji należy uznać za przedwczesne i stwierdzić jego niedopuszczalność w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Skoro zatem, jak zauważył organ odwoławczy, w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wysłana przez organ pierwszej instancji "zwykłym" listem, brak jest podstaw do uznania, że weszła ona do obrotu prawnego i została skutecznie doręczona stronie, a tym samym, że rozpoczął bieg termin do wniesienia od niej odwołania. Ze względu na fakt, iż odwołanie zostało jednak przez stronę wniesione, organ odwoławczy uznał, że nie ma innej prawnej możliwości, jak tylko uznać to odwołanie za przedwczesne i wydać - zgodnie z art. 134 k.p.a. - postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. W konsekwencji, Minister Sprawiedliwości uznał, że organ pierwszej instancji powinien raz jeszcze doręczyć stronie skarżącej decyzję z dnia [...] marca 2016 r. za pokwitowaniem. Wówczas, jak stwierdził organ odwoławczy, termin do wniesienia odwołania będzie mógł rozpocząć bieg "na nowo", zaś strona będzie uprawniona do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę uznając, że Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się naruszenia prawa, w tym przede wszystkim nie uchybił normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 134 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo przyjął, że w analizowanej sprawie skarżący M. B. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego poprzez złożenie odwołania od decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, albowiem sporna decyzja organu pierwszej instancji nie została prawidłowo doręczona skarżącemu. Ponadto, Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia pozostałych przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonał właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przesłanek koniecznych do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej, WSA wskazał, iż podpis, na który powołał się skarżący, to pokwitowanie, które operator pocztowy odebrał na własne potrzeby, a więc nie może być on utożsamiany z potwierdzeniem doręczenia, o którym mowa w art. 46 k.p.a., które powinno być zwrócone do nadawcy, a więc organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie niedopuszczalności odwołania z powodu błędnego przyjęcia, iż sporna decyzja organu pierwszej instancji nie została skarżącemu prawidłowo doręczona, podczas gdy w toku postępowania odwoławczego ustalono jednoznacznie, że sporna decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] została, na skutek pomyłki organu pierwszej instancji, skierowana do skarżącego zwykłym listem poleconym i skutecznie doręczona skarżącemu; 2. art. 46 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż jedynie zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi sposób udokumentowania doręczenia pisma, podczas gdy niezbędnymi elementami potwierdzającymi doręczenie pisma są podpis odbiorcy i data doręczenia; 3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady słusznego interesu skarżącego w sytuacji, w której skarżący potwierdza otrzymanie decyzji, składa odwołanie od tej decyzji i nie leży w jego interesie wywodzenie negatywnych skutków z powodu proceduralnego błędu organu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną miał na uwadze, że w praktyce orzeczniczej NSA nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednakże na stanowisku, że nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). W okolicznościach niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zapadłe przed sądem I instancji rozstrzygnięcie. Tym samym należałoby zrekonstruować stawiany w skardze kasacyjnej zarzut jako naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134, art.46 § 1, art.39, art.7 i art.77 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2016r., nr 3/16 (znak [...]) - uznając je jako przedwczesne, gdyż w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącego. Tym samym brak jest potwierdzenia (pokwitowania) odbioru decyzji zawierającego dwa elementy: podpis odbierającego oraz datę doręczenia. W konsekwencji organ uznał, że nie może przyjąć, iż decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2016r. została doręczona stronie i weszła do obrotu prawnego, a więc wniesione przez skarżącego odwołanie jest przedwczesne. Przytoczone konkluzje organu, a także ich akceptacja przez Sąd I instancji są błędne. Otóż jak wynika w sposób jednoznaczny z treści art.39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przedmiotowej sprawie wskazana decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] została przekazana do doręczenia za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Jak wynika natomiast z art.3 pkt 22 i 23 ustawy Prawo pocztowe przesyłka polecona - to przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną (czyli taką, która została przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru), przemieszczana i doręczana w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem. Dodatkowym elementem (usługą) takiej przesyłki może być zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Niezależnie jednak od tego czy wysłanie przesyłki następuje listem poleconym, czy też listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w każdym przypadku odbiorca (adresat) takiej przesyłki rejestrowanej kwituje jej odbiór. Skierowanie przesyłki do doręczenia listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dyskwalifikuje tego doręczenia, a jedynie ewentualnie może rodzić trudności dowodowe co do podpisu i daty. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że brak któregoś z tych elementów tj. podpisu lub daty doręczenia (a tym bardziej obu z nich) uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości doręczenia (np. przez adresata, daty rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Jednak w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż przesyłka zawierająca decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2016r. została doręczona stronie i weszła do obrotu prawnego w dniu 12 kwietnia 2016r. Fakt ten potwierdza zarówno wydruk z elektronicznego śledzenia przesyłek (przesyłka nr [...] oraz osobiście skarżący w treści swojej skargi z dnia 26 lipca 2016r. (gdzie zresztą wyraźnie wskazuje, że potwierdził osobiście "doręczającemu pracownikowi Poczty Polskiej S.A. odbiór przesyłki przez złożenie swojego podpisu"). Tym samym zostały spełnione wymogi z art.46 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynikają także żadne inne okoliczności, które by przeczyły temu faktowi. Jeżeli organ miał w tym zakresie jeszcze wątpliwości to mógł zwrócić się za pośrednictwem nadawcy przesyłki do operatora pocztowego o udzielenie stosownych informacji w zakresie daty doręczenia przesyłki i osoby odbiorcy. Organ – pomimo braku w aktach sprawy dowodu potwierdzenia odbioru pisma – może dowodzić, że pismo zostało doręczone (wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1356/11). Podkreślić także należy gwarancyjny charakter przywołanych przepisów, służących zapewnieniu stronie jej uprawnień procesowych. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poczynione uwagi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.