I OSK 3522/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 300/18 odrzucające skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 300/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 9 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nowe brzmienie otrzymał m.in. art. 52 § 2 i § 3 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (art. 52 § 3). Z powyższego wynika zatem, że w art. 52 § 3 P.p.s.a. ustawodawca wprowadził wybór sposobu zaskarżenia albo poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednakże, zdaniem Sądu, uprawnienie to przysługuje jedynie w stosunku do decyzji, co wynika z treści powołanego przepisu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2017 r. a zatem jedyną drogą jego zaskarżenia jest, podobnie jak przed dniem 1 czerwca 2017 r., złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 kpa w związku z art. 126 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyło skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. i art. 31 § 2 k.p.a., art. 144 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec przyjęcia, iż skarżący rzekomo nie wyczerpał środków zaskarżenia przed jej wniesieniem, co wynikało z błędnego przyjęcia, iż od postanowień wydawanych przez organ, normy art. 52 § 3 P.p.s.a. nie stosuje się. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie Sąd I instancji odrzucił skargę Stowarzyszenia na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tj. niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 52 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18, postanowienie NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18). W konsekwencji powyższego należy uznać za zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. skutkujący niezasadnym uznaniem, że skarga podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.