II SA/Wa 1601/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku T. L. z dnia [...] października 2016 r. o uchylenie uchwały Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r.- protokołu nr [...]- w przedmiocie ustalenia oceny T. L. z egzaminu prokuratorskiego w 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] października 2016 r. T. L. złożył do Ministra Sprawiedliwości pismo zatytułowane "skarga", w którym m.in. domagał się zajęcia jednoznacznego stanowiska w jego sprawie. Wezwany do usunięcia braków skargi w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wniósł o uchylenie przez Ministra Sprawiedliwości "decyzji administracyjnej w postaci jego wyniku z egzaminu prokuratorskiego w 2006 r." Organ ustalił, że w dniach [...]-[...] oraz [...]-[...] października 2006 r. w Prokuraturze Apelacyjnej w [...] odbył się egzamin prokuratorski dla aplikantów prokuratorskich, którzy w dniu [...] września 2006 r. ukończyli szkolenie na aplikacji prokuratorskiej. Egzamin przeprowadziła Komisja Egzaminacyjna powołana zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]. W dniu [...] października 2006 r. T. L. stawił się na część pisemną egzaminu, odmówił jednak wylosowania numeru akt sprawy karnej i bez usprawiedliwienia opuścił salę egzaminacyjną. Z protokołu przebiegu egzaminu prokuratorskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wynika, że ww. otrzymał ocenę niedostateczną z egzaminu. W części "uwagi i spostrzeżenia" Komisja zamieściła adnotację: "odmowa udziału w losowaniu akt spraw karnych, następnie opuszczenie bez usprawiedliwienia sali, w której odbywał się egzamin". Organ podał, że w dniach [...]-[...] lutego oraz [...]-[...] marca 2007 r. przed Komisją Egzaminacyjną powołaną w Ministerstwie Sprawiedliwości został przeprowadzony egzamin poprawkowy, do którego T. L. nie przystąpił, pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 w zw. z art. 94c ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 206 z późn. zm.), dalej ustawa o prokuraturze, według stanu prawnego obowiązującego w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r., tj. kiedy skarżący powinien był przystąpić do egzaminu prokuratorskiego, po ukończeniu aplikacji prokuratorskiej obowiązywało aplikanta złożenie egzaminu przed komisją powołaną przez Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego. W razie uzyskania niedostatecznego wyniku, aplikant mógł przystąpić do egzaminu w drugim terminie, nie później jednak niż w ciągu sześciu miesięcy. Organ wskazał, że ani w poprzednim, ani w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania zasadności oceny przez egzaminowanego aplikanta prokuratorskiego. Nadzorujący przebieg szkolenia aplikantów prokurator apelacyjny (§ 22 ust. 1 w zw. z § 48 rozporządzenia) nie miał uprawnień do oceny prawidłowości ustalenia przez komisję egzaminacyjną wyniku egzaminu prokuratorskiego. Uprawnień takich nie miał również Minister Sprawiedliwości. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2000 r. sygn. II SAB 89/00. Komisja Egzaminacyjna, która wydała uchwałę z dnia [...] października 2006 r. nr [...], została powołana zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wyłącznie do przeprowadzenia egzaminu prokuratorskiego w 2006 r. Po przeprowadzeniu tego egzaminu i zakończeniu związanych z tym czynności przestała ona istnieć z mocy prawa; nie zastrzeżono również żadnych kompetencji do wzruszania wystawionej przez nią oceny z egzaminu prokuratorskiego. W ocenie organu nie można przyjąć, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wystawienia T.L. oceny niedostatecznej z egzaminu prokuratorskiego jest decyzją administracyjną. Nie można też uznać, że ocena z egzaminu prokuratorskiego stanowi indywidualny akt władczy i kreuje po stronie egzaminowanego aplikanta uprawnienie analogiczne do uprawnień osoby, która zdała egzamin adwokacki czy radcowski. Osoba, która zdała egzamin prokuratorski w momencie ukończenia aplikacji przez T. L. (na podstawie art. 98 w zw. z art. 100 ust. 1 w zw. z 14 ustawy o prokuraturze) oraz obecnie (na podstawie art. 172 § 1 w zw. z art. 174 § 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - Dz. U. 2016 r, poz. 177 z późn. zm.) miała wyłącznie możliwość ubiegania się (po wypełnieniu pozostałych przewidzianych przepisami przesłanek) o mianowanie asesorem prokuratorskim. Zdany egzamin prokuratorski nie daje żadnych gwarancji takiego mianowania, które zależy od potrzeb kadrowych jednostek prokuratury i możliwości etatyzacyjnych, a także wyników postępowania kwalifikacyjnego. Nie rodzi w konsekwencji uprawnienia do wystąpienia z jakimkolwiek żądaniem czy roszczeniem, które obligowałoby Prokuratora Generalnego do mianowania asesorem prokuratorskim osoby po egzaminie prokuratorskim. Ani ustawa o prokuraturze i ustawa Prawo o prokuraturze, ani ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. 2017 poz. 146 z późn. zm.) nie przewidują drogi odwoławczej od oceny z egzaminu prokuratorskiego oraz nie kształtują po stronie osoby, która zda taki egzamin, uprawnienia do żądania mianowania asesorem prokuratorskim, które miałoby charakter bezwzględny i rodzący roszczenie o takie mianowanie. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. II SA/Wa 1085/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Wskazał też na wniosek T. L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym powołał się na art. 161 § 1 k.p.a. i sposób zakończenia postępowania w jego przedmiocie. Odnosząc się do wniosku T. L. z dnia [...] października 2016 r., Minister wskazał, że postępowanie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych. Przepis ten stanowi bowiem, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Organ wskazał, że wyżej wskazana uchwała Komisji Egzaminacyjnej i ocena z egzaminu prokuratorskiego nie mają charakteru decyzji administracyjnej, co znalazło potwierdzenie w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. II SA/Wa 1085/16, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2030/15 (wydanym w sprawie dotyczącej oceny z egzaminu sędziowskiego), a zatem nie zachodzi podstawowa przesłanka przewidziana w analizowanym przepisie. Organ stwierdził, że prowadzenie w tej sytuacji postępowania na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. o uchylenie lub zmianę przedmiotowej uchwały jest bezprzedmiotowe. Ponieważ brak jest decyzji administracyjnej, która mogłaby być uchylona lub zmieniona w tym trybie i brak jest innej podstawy prawnej zastosowania tej instytucji, konieczna jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia tej uchwały na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny tego, czy uchwała Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie oceny z egzaminu prokuratorskiego ma charakter władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach indywidualnych jednostki. Organ stwierdził, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej jest jedynie efektem działań zmierzających do ustalenia wiedzy i stopnia przygotowania osoby przystępującej do egzaminu prokuratorskiego do samodzielnego i prawidłowego wykonywania zawodu. Zdany egzamin prokuratorski nie daje żadnych gwarancji mianowania asesorem prokuratorskim, które jest determinowane potrzebami kadrowymi jednostek prokuratury i możliwościami etatyzacyjnymi, a także wynikami postępowania kwalifikacyjnego. Zdany egzamin prokuratorski nie rodzi w konsekwencji uprawnienia do wystąpienia z jakimkolwiek żądaniem czy roszczeniem, które obligowałoby Prokuratora Generalnego do mianowania asesorem prokuratorskim osoby po zdanym egzaminie prokuratorskim. Minister Sprawiedliwości wskazał, że kwestia, czy uchwała Komisji Egzaminacyjnej i ocena skarżącego z egzaminu mają charakter decyzji administracyjnej, podlegała już badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1085/16 oddalił skargę T. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał: "Sąd podziela stanowisko organu, że przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną, a jedynie potwierdzeniem wyniku egzaminu, który może zostać zmieniony w razie niedostatecznego wyniku po ponownym przystąpieniu do egzaminu w drugim terminie. Przesądza o tym treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21 poz. 206 z pńźn. zm.). W tej sytuacji nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 § 1 k.p.a. ". Organ wskazał na przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł, że oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem po dacie uprawomocnienia się wyroku WSA sygn. akt II SA/Wa 1085/16, sprawa zgodności decyzji z prawem nie mogła i nadal nie może być oceniona odmiennie ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1085/16 przesądził jednoznacznie przedmiotową kwestię, uznając za poprawne i nieobarczone wadą rażącego naruszenia prawa stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że ocena z egzaminu prokuratorskiego nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi T. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dwa pisma z dnia "12 września 2016 r.", które wpłynęły do organu w dniu 18 września 2017 r.). Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Minister zobowiązany był wydać decyzję, a nie postanowienie, jeśli uznał, że istnieją przeszkody przedmiotowe czyniące rozpoznanie sprawy niedopuszczalnym. Skarżący podniósł, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Skarżący wskazał też, że zdany egzamin prokuratorski niewątpliwie wpływa na sferę uprawnień, ponieważ osoba, która zdała egzamin prokuratorski, może ubiegać się o stanowisko asesora, a później prokuratora (z dużym prawdopodobieństwem uzyskania stanowiska). Osoba, która zaś nie legitymuje się zdanym egzaminem prokuratorskim, nie może się ubiegać o stanowisko asesora i prokuratora ze względów formalnych i każdy złożony przez nią wniosek zostanie odrzucony. Ponadto MS przyznał, że od 2005 r. obowiązywały przepisy, zgodnie z którymi osoba, która zdała egzamin prokuratorski, mogła wpisać się na listę adwokatów czy radców prawnych bez spełnienia dodatkowych warunków. Skarżący podniósł też, że to prawda, iż zapadł już podobny wyrok, ale był on zdaniem skarżącego "wadliwy a poza tym nie dotyczył tego postępowania i żaden sąd administracyjny nie jest związany wyrokami innego sądu ani zawartymi tam ocenami prawnymi". Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2017 r. nie naruszają prawa. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten upoważnia zatem organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest bowiem przeszkoda przedmiotowa, co trafnie stwierdził organ. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem, skarżący żądał w tej sprawie zastosowania przez organ art. 161 § 1 k.p.a. do uchwały Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r.- protokołu nr [...]- w przedmiocie ustalenia oceny z egzaminu prokuratorskiego w 2006 r., która, jak trafnie stwierdził organ, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Powyższe zostało już przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1085/16 wydanym w sprawie ze skargi T. L. W wyroku tym Sąd stwierdził, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r.- protokół nr [...] w przedmiocie oceny z egzaminu prokuratorskiego nie jest decyzją administracyjną. Jest jedynie potwierdzeniem wyniku egzaminu, który mógł zostać zmieniony w razie niedostatecznego wyniku po ponownym przystąpieniu do egzaminu w drugim terminie. Skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej od tego wyroku. Wyrok ten jest prawomocny. Sąd rozpoznający obecnie sprawę ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r., jest wymienionym wyrokiem związany. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec tego, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] października 2006 r.- protokół nr [...] w przedmiocie oceny z egzaminu prokuratorskiego nie ma charakteru decyzji administracyjnej, zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 161 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania. Stwierdzenie organu w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Zarzuty skargi nie są zasadne. Argumentacja skargi odnosząca się do trybu stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje bez znaczenie w tej sprawie. Organ odmówił bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego określonego w art. 161 § 1 k.p.a. Prawidłowo dokonał powyższego w formie procesowej postanowienia. Odmowa wszczęcia postępowania następuje bowiem w formie postanowienia, na podstawie art. 61a k.p.a. Za niezasadne Sąd uznał tym samym zarzuty dotyczące konieczności wydania przez Ministra decyzji administracyjnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.