II GSK 272/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/17 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr DKO-VI-5812-3/17 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia oceny z egzaminu prokuratorskiego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę T. L. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2017 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia oceny z egzaminu prokuratorskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. L., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 78, art. 32 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że wynik egzaminu prokuratorskiego nie jest decyzją administracyjną, którą można zaskarżyć tak jak wynik egzaminu adwokackiego czy radcowskiego. 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj, art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 104, art. 127 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez błędne uznanie, że wynik egzaminu prokuratorskiego nie jest decyzją administracyjną, która podlega zaskarżeniu oraz wydaniu decyzji administracyjnej w postaci oceny z egzaminu mimo braku udziału w egzaminie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu, podnosząc m.in., że WSA bardzo lakonicznie stwierdził, iż uchwała komisji egzaminacyjnej nie jest decyzją administracyjną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji uznał, iż protokół z egzaminu prokuratorskiego jest jedynie potwierdzeniem wyniku egzaminu. Zdaniem kasatora, brak możliwości zaskarżenia przez aplikanta prokuratorskiego, składającego egzamin zawodowy, jego wyniku, tak jak mają taką możliwość aplikanci adwokaccy lub radcowscy, stanowi jawne naruszenie konstytucyjnej zasady równości. W ocenie skarżącego, WSA w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku nie odniósł się do jego argumentów, a przede wszystkim do kwestii domniemania formy decyzji administracyjnej mimo, że ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Jak już zaznaczono wyżej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Z powyższego przepisu, jak również z przepisów art. 174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna sporządzić ją w sposób, który pozwoli Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestiach, które strona uważa za nieprawidłowo czy niedostatecznie ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy administracyjne. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. To autor skargi winien określić konkretne, naruszone przez Sąd - skarżonym orzeczeniem - przepisy prawa materialnego, wskazując na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być - zdaniem skarżącego - wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego autor skargi kasacyjnej winien wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (treść orzeczenia). Oceniając rozpatrywaną skargę kasacyjną z uwzględnieniem wyżej powołanych zasad Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że zarówno samo sformułowanie jej zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 78, art. 32 Konstytucji RP, przez błędne uznanie, że wynik egzaminu prokuratorskiego nie jest decyzją administracyjną, którą można zaskarżyć tak jak wynik egzaminu adwokackiego czy radcowskiego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 104, art. 127 § 1 i 2 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że wynik egzaminu prokuratorskiego nie jest decyzją administracyjną. Formułując wskazane zarzuty nie wziął on jednak pod uwagę, że zaskarżony przez niego wyrok jest kolejnym orzeczeniem dotyczącym kwestii charakteru prawnego uchwały Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie z dnia [...] października 2006 r.- protokołu nr [...] - w przedmiocie ustalenia oceny T. L. z egzaminu prokuratorskiego w 2006 r. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni przepisu art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 15, art. 104, art. 127 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 78, art. 32 Konstytucji RP ponieważ, podobnie jak organ - Minister Sprawiedliwości, był związany ich wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1085/16. W powyższym wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że "przedmiotowa uchwała nie jest decyzją administracyjną, a jedynie potwierdzeniem wyniku egzaminu, który może zostać zmieniony w razie niedostatecznego wyniku po ponownym przystąpieniu do egzaminu w drugim terminie. Przesądza o tym treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.)". Jeśli strona kwestionuje prawidłowość powyższego stanowiska, powinna była złożyć skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd I instancji, jest związany zacytowanym wyżej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. II SA/Wa 1085/16 i dokonaną w nim wykładnią prawa. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w prawomocnym wyroku orzekł, że przedmiotowa uchwała Komisji Egzaminacyjnej Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie z dnia [...] października 2006 r.- protokołu nr [...] - w przedmiocie ustalenia oceny T. L. z egzaminu prokuratorskiego w 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, a jedynie potwierdzeniem wyniku egzaminu, który może zostać zmieniony w razie niedostatecznego wyniku po ponownym przystąpieniu do egzaminu w drugim terminie i przesądza o tym treść art. 94 ust. 1 ustawy o prokuraturze, to kwestia ta - co do zasady - nie może być przedmiotem ponownego rozważania w postępowaniu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy stwierdzić, że każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat kwestii zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej nie zarzucił naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a., na który ten sąd się powoływał. Wręcz przeciwnie - z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że go w ogóle zignorował. Z podanych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.