II OW 5/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2018r. Starosta P. (dalej: Starosta) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PNIB) w sprawie rozstrzygnięcia jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. M. we wsi R. We wniosku wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. Wójt Gminy R. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy. Następnie ten sam organ wydał decyzję z dnia [...] grudnia 1996r. o pozwoleniu na użytkowanie części warsztatowej budynku. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R.. z dnia [...] czerwca 1995r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 970/08 oddalił skargę na decyzję GINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 13/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Warszawie. Z kolei decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 1996r. o pozwoleniu na użytkowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013r., która została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] lutego 2014r., a wniesiona od niej skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 690/14. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego powyższych decyzji PINB w P. pismem z dnia 31 sierpnia 2016r. przekazał sprawę rozbudowy budynku do rozpoznania Staroście P. jako organowi właściwemu. W ocenie PINB aktualne brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uzasadnia właściwość Starosty do wydania w tej sprawie decyzji. Starosta wskazał, że aktualne brzmienie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego uzyskał na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443), który wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015r.. Jednocześnie zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego w sprawie właściwym do prowadzenia postępowania jest PINB w P. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego PINB w P. wskazał, że znowelizowany przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wprost przewidział, że w przypadku stwierdzenia nieważności konieczne jest uzyskanie od organu administracji architektoniczno-budowlanej, nowej decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od tego na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem PINB również w przypadku faktycznego wykonania wszystkich robót budowlanych. Jednocześnie w przypadku zakończenia budowy przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę postępowania jako bezprzedmiotowe powinno być przez Starostę umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P, przekazując sprawę Staroście P. pismem z dnia 31 sierpnia 2016r. powołał się na art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), wskazując, że w sprawie, w której wystąpił spór kompetencyjny, decyzja o pozwoleniu na budowę została usunięta z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności. Ponadto, odwołując się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w piśmie z 22 lipca 2016 r., dotyczącego wykładni powołanego przepisu, stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nadal powołując się na stanowisko tego organu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek formalnie zakończyć postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, który na skutek uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji o pozwoleniu na budowę "odkrył się". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanie się w sprawie, w której wystąpił rozpoznawany spór kompetencyjny na art. 37 Prawa budowlanego nie jest zasadne, gdyż w sprawie żadna ze stron nie kwestionuje, że inwestycja została już zrealizowana, zaś powołany przepis zarówno przed nowelizacją jaki po jego nowelizacji, reguluje jedynie wznowienie budowy lub rozpoczęcie budowy w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła lub została uchylona albo stwierdzono jej nieważność. Skoro inwestycja została zakończona, to po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie występuje konieczność uzyskania pozwolenia na jej wznowienie, czy też rozpoczęcie, a więc z tego powodu nie ma zastosowania ani ust. 2, ani ust. 3 powołanego przepisu w brzmieniu obecnie obowiązującym. Nie oznacza to, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie powstaje konieczność rozpoznania "odkrytego", jak to obrazowo ujął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie ulega wątpliwości, że właściwy do rozpoznania takiego wniosku jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż to ten organ jest właściwy w sprawie pozwolenia na budowę (art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego). Do takiej konstatacji nie jest jednak przydatny art. 37 Prawa budowlanego, gdyż reguluje on inną sytuację, mianowicie to, na podstawie jakiej decyzji inwestor może dokończyć lub w ogóle rozpocząć budowę w razie wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z jednoznacznej treści tego przepisu, w szczególności z użytych w nim zwrotów "rozpoczęcie budowy" i "wznowienie budowy", wynika, że nie reguluje on sytuacji charakteryzującej się tym, że pozwolenie na budowę zostało uchylone albo stwierdzono jego nieważność po zakończeniu budowy, a więc wówczas, gdy nie jest konieczne wznowienie budowy, albo tym bardziej jej rozpoczęcie. Jak słusznie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt II OW 79/16 taka sytuacja nie jest wprost uregulowana w Prawie budowlanym, ale należy przyjąć, że dotyczy jej art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie stosowanie tych przepisów do robót budowlanych innych niż w przypadkach określonych w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono lub której stwierdzono nieważność, nie można uznać za przypadek określony w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, gdyż były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, uwzględniając odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, należy przyjąć, że art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dotyczy sytuacji polegającej na tym, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej lub której po zakończeniu robót budowlanych stwierdzono nieważność. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że z akt administracyjnych oraz stanowisk organów pozostających w sporze kompetencyjnym nie wynika, aby spór powstał w związku z postępowaniem, które ma na celu zakończenie postępowania rozpoczętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę po uchyleniu wydanego już pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie, w której powstał spór kompetencyjny, toczyło się postępowanie naprawcze, a organem właściwym do załatwienia takiej sprawy jest, jak wynika z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Na właściwość tego organu nie ma przy tym wpływu, jak już wyżej wskazano art. 37 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie toczy się w sprawie, w której obiekt budowlany został już wybudowany i w związku z tym ten przepis nie ma do niego zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.