II OSK 1013/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Z. i J.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1067/17 odrzucającego skargę H.Z. i J.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w G.M. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1067/17, odrzucił skargę H.Z. i J.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w G.M. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G.M. Zaskarżoną do WSA uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Rada Miejska w G.M., uchwaliła XVII zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G.M. Zmiana była zmianą częściową obejmującą teren położony w południowej części miejscowości L. Zgodnie z obowiązującymi dotychczas ustaleniami studium, obszar XVII zmiany położony był w strefie rolniczo-osadniczej o kierunku produkcji rolnej. W zmianie studium ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skargę na tę uchwałę wnieśli H.Z. i J.Z., którzy zarzucili: 1. naruszenie art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości, która objęta została zaskarżoną uchwałą, polegające na uniemożliwieniu korzystania z tej nieruchomości w celu wybudowania budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą, tj. wykorzystania tej nieruchomości na cele przemysłowe, związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżących; 2. naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną, przez co naruszony będzie interes i prawo własności skarżących, którzy podjęli działania w celu zagospodarowania swoich nieruchomości na cele przemysłowe; 3. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie interesu osób trzecich, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżących, i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą studium; 4. naruszenie art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez zmianę studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian i poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu niewielkiej grupy mieszkańców miejscowości L.; 5. naruszenie art. 11 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez dokonanie obwieszczenia o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia, tj. nie wskazanie w obwieszczeniu daty, do której zainteresowani mogą składać wnioski do projektu zmiany studium; 6. naruszenie art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących złożonego w trybie art. 11 pkt 1 u.p.z.p.; 7. naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury polegające na odstąpieniu od sporządzenia pełnej dokumentacji planistycznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1067/17, WSA w Rzeszowie na podstawie art. 58 ust. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę H.Z. i J.Z. Sąd uznał, że skarżący, jako właściciele nieruchomości objętej regulacjami kwestionowanej uchwały w sprawie zmiany studium, posiadają interes prawny w zaskarżeniu tego aktu. Jednak, w ocenie Sądu, zmiana przeznaczenia terenu w relacji do dotychczasowego przeznaczenia wynikającego ze studium nie stanowi naruszenia przysługującym skarżącym praw ponad dopuszczalną miarę. Sąd wskazał, że obszar objęty zmianą położony w południowej części miejscowości L. zagospodarowany jako użytki rolne, jest w pełni uzbrojony - posiada sieć wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacji sanitarnej i gazową. Zgodnie z obowiązującymi ustaleniami studium, obszar XVII zmiany położony jest w strefie rolno-osadniczej o symbolu "R", oznaczającym kierunek produkcji rolnej objęty całkowitym zakazem zabudowy. Analiza uwarunkowań środowiskowych przeprowadzona na potrzeby XVII zmiany studium wykazała, że występujące na terenie objętym zmianą gleby zostały wytworzone z utworów piaszczystych i są to gleby o niskich wartościach dla rolnictwa - V klasy, sporadycznie klasy IV i nie podlegają ochronie przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze. Obszar leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy osiedleńczej. W granicach zmiany studium nie obowiązuje żaden plan miejscowy. W studium ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie koliduje z istniejącą funkcją zabudowy sąsiedniej w miejscowości L. Sąd uznał, że zmiana w studium przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną nie stanowi ograniczenia prawa własności uregulowanego w art. 140 K.c. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie WSA, zmiana funkcji i sposobu korzystania z nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeprowadzona według procedury określonej w art. 11 i 12 u.p.z.p., która nie zmienia istoty prawa własności, gdyż nie wyklucza korzystania z niego, nie może być kwalifikowana, jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Za naruszenie interesu skarżących nie może być natomiast poczytywana okoliczność, że organy nie uwzględniły w studium zmiany wskazywanej przez skarżących co do funkcji ich nieruchomości. Realizacja zamierzeń inwestycyjnych skarżących na ich nieruchomości, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak przed uchwaleniem XVII zmiany studium, jak i wcześniej, musiała być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenia studium nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie determinują treści decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto na podstawie przedłożonych akt planistycznych Sąd stwierdził, że uchwalana zmiana studium została przeprowadzona z zachowaniem obowiązującej procedury określonej w art. 11 i 12 u.p.z.p. Wykaz dokumentów sporządzony do XVII zmiany studium potwierdza prawidłowe procedowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie mogły więc okazać się skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych przy uchwalaniu zmiany studium. Sąd stwierdził, że uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Uchwała nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżących, a zatem nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.), co skutkowało odrzuceniem skargi. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli H.Z. i J.Z. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, zaskarżonemu orzeczeniu w skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżących; naruszenie art. 140 K.c., poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących wprowadzona zaskarżoną uchwałą nie stanowi naruszenia prawa własności nieruchomości ponad dopuszczalną miarę; naruszenie art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację tych przepisów polegającą na uznaniu, że ograniczenie prawa własności skarżących jest uzasadnione z przyczyn wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez uznanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżących nie zostały naruszone w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały; niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w wyniku uznania, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem przepisów: a. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną, co narusza prawo własności skarżących, którzy podjęli działania w celu zagospodarowania swoich nieruchomości na cele przemysłowe; b. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie interesu osób trzecich, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżących, i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą studium; c. art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez zmianę studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu, która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany studium; d. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu niewielkiej grupy mieszkańców miejscowości L. e. art. 11 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. poprzez dokonanie obwieszczenia o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia, tj. nie wskazanie w obwieszczeniu daty, do której zainteresowani mogą składać wnioski do projektu zmiany studium; f. art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących złożonego w trybie art. 11 pkt 1 powołanej ustawy, zawierającego określenie proponowanego przeznaczenia ich nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; g. § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegające na odstąpieniu od sporządzenia pełnej dokumentacji planistycznej, tj. brak sporządzenia wykazu wniosków złożonych do projektu studium i brak rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia wniosków do projektu studium, złożonych w trybie art. 11 ust. 1 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie do powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji skarżącego wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808). W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego przy zaskarżaniu uchwał dotyczących studium, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, jednakże należy również mieć na uwadze, że jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właścicieli nieruchomości objętych uchwałą o studium. Trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie interesu prawnego skarżących przez zaskarżoną przez nich uchwałę o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G.M. polegało na tym, że na skutek uchwały zostało zmienione przeznaczenie nieruchomości, której są właścicielami. Skarżący przed podjęciem uchwały o zmianie studium poczynili kroki prawne co do planowanej przez nich inwestycji na nieruchomości objętej zmianą studium. Zarówno skarżący w skardze, jak i [...] Dyrektor [...] w R. w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., w trakcie procedury planistycznej dotyczącej zmiany studium, wskazywali, że należy uwzględnić fakt, iż w dniu [...] października 2015 r. [...] Dyrektor [...] w R. postanowieniem uzgodnił warunki realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą na części działek o nr. ew.: [...], [...], [...], obr. [...], gmina G.M. wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej. Ponadto, jak wynika ze studium, XVII zmiana studium obejmuje teren, który od strony zachodniej graniczy z terenem Zakładu Produkcji Betonu [...]. Również w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. [...] Dyrektor [...] w R. wskazał, że teren, na którym skarżący planują realizację inwestycji znajduje się w niewielkiej odległości od zakładu produkcji kruszywa i betonu, a zatem w sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajdują się tereny gospodarczo wykorzystywane w sposób zbliżony do planowanego przez skarżących. Z uwagi na to, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać, że już uchwała o zmianie studium narusza interes prawny skarżących. Ponadto, należy również wskazać, że warunkiem dopuszczalności skargi na studium czy uchwałę o jego zmianie jest wykazanie nie tylko interesu prawnego – jak w przypadku skargi na decyzję administracyjną – ale i jego naruszenia. Po nowelizacji art. 58 § 1 pkt 5a dodanego przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), zmieniającej tę ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r., naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium jest wymogiem formalnym, choć o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na tę uchwałę. Skoro więc jest to wymóg formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to dopiero jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem zbadania, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego (naruszenia normy prawa materialnego czy procesowego). Sekwencja działań sądu w tej mierze jest uregulowana jednoznacznie: w pierwszym etapie sąd bada legitymację do wniesienia skargi (naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących) i dopiero wówczas gdy stwierdzi, że ich interes prawny został naruszony może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu naruszony został obiektywny porządek prawny. W zaskarżonym postanowieniu została zaburzona wskazana sekwencja działań sądu. WSA odrzucając skargę na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. dał w sentencji postanowienia wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi. Natomiast w uzasadnieniu uznał, że uchwała o zmianie przeznaczenia wymienionego terenu w relacji do dotychczasowego przeznaczenia wynikającego ze studium nie stanowi naruszenia przysługujących skarżącym praw ponad dopuszczalną miarę. Należy zauważyć, że art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. dopuszcza odrzucenie skargi wyłącznie jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten dotyczy zatem jedynie sytuacji braku naruszenia interesu prawnego. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenia, że prawa skarżących nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą ponad dopuszczalną miarę sugeruje, iż prawa skarżących zostały jednak naruszone. W takim wypadku nie zachodziła przesłanka braku naruszenia interesu prawnego konieczna do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. Ponadto, wskazać należy, że wobec odrzucenia skargi H.Z. i J.Z. niezrozumiałe pozostają również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji stwierdzenia, że zmiana studium została przeprowadzona z zachowaniem obowiązującej procedury określonej w art. 11 i 12 u.p.z.p. Tego typu rozważania Sąd mógłby poczynić dopiero po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżących, która to okoliczność otwierałaby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena, co do podjęcia uchwały niezgodnie z przepisami prawa, tj. niezgodnie z procedurą, może być dokonywana przez sąd wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Jeżeli zatem w pierwszym etapie działania sądu, sprowadzającym się do badania naruszenia interesu prawnego, okaże się, że interesu tego uchwała dotycząca zmiany studium nie narusza, to sąd pozbawiony jest możliwości oceny naruszenia prawa ustaleniami skarżonej uchwały. Nie oznacza to jednak, że tym samym zaskarżona uchwała o zmianie studium jest sprzeczna z prawem. Stwierdzenie, że zmiana studium narusza interes prawny skarżących otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Naruszenie interesu prawnego skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostanie oddalona. Uwzględniając fakt, że Sąd pierwszej instancji, mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia elementów merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, ostatecznie skargę odrzucił, a zatem w istocie poprzestał na formalnej ocenie skargi, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała o zmianie studium, z uwagi na ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności, jest zgodna z prawem i po dokonaniu tej oceny wydać stosowne rozstrzygnięcie. Z uwagi na uwzględnienie naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Mając powyższe na względzie, NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por.: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).