I OSK 3148/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 638/17 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 638/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skarżąca złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 153 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741, ze zm.), dalej jako "u.g.n.", (przez jego błędną wykładnię) w związku z § 56 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4, § 4 ust. 16 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ((Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako "rozporządzenie" (przez ich niezastosowanie) i uznanie, że sporządzony operat został sporządzony w sposób poprawny, w sytuacji gdy operat nie wyjaśnia dlaczego przyjął do porównania podane w nim nieruchomości, a ogólnikowe powołanie się na zawarte w formie tabelarycznej transakcje działek o znacznie odbiegających powierzchniowo nieruchomości jest błędem formalnym operatu, uniemożliwiającym ocenę prawidłowości jego sporządzenia i nie powinien stanowić on dowodu w sprawie; 2. art. 144 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że zasadnym było nałożenie na skarżącą opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w świetle gdy ulica ta istniała i została jedynie zmodernizowana jej nawierzchnia, co wyłącza możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej bowiem jej ustalenie jest możliwe jedynie przy "budowie", nie zaś "przebudowie" drogi; 3. art. 145 u.g.n. przez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową ulicy [...], w świetle gdy ulica ta istniała i została jedynie zmodernizowana jej nawierzchnia, co wyłącza możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej bowiem jej ustalenie jest możliwe jedynie przy "budowie", nie zaś "przebudowie" drogi. II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." przez wadliwe uzasadnienie wyroku sądu I instancji wobec braku odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze jak również przedstawiona w wyroku ocena stanu faktycznego budzi podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych okoliczności, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego; powyższe odnosi się do braku zauważenia przez sąd I instancji błędów formalnych sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego, który w tym stanie rzeczy nie powinien stanowić dowodu w sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów art. 144, 145, 146, 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust.1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4, § 4 ust. 16 rozporządzenia uzasadniającym jej uchylenie, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez sąd stanu faktycznego sprawy oraz braku dokonania wszechstronnej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu w zakresie formalnym, poprzez zbadanie m.in. czy zawiera opis nieruchomości podobnych 3. art. 134 p.p.s.a. polegający na błędnym ustaleniu przez sąd I instancji, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzony został w przewidzianej prawem formie oraz sprostał obowiązkowi opisania danych do porównania nieruchomości, w świetle gdy operatu nie zawiera uzasadnienia przyczyn dla których rzeczoznawca wybrał do porównania te a nie inne nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie wywiedzionej skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd I instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości jej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], wskutek budowy drogi przy ul. [...] wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej - Etap I, z udziałem środków Gminy [...]. W ocenie skarżącej nie zaszły przesłanki do nałożenia na nią opłaty adiacenckiej, a operat szacunkowy został sporządzony wadliwie (wartość nieruchomości w sprawie została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2016 r.). Przechodząc do rozpoznania zarzutów przepisów postępowania nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zatem o jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez Skarżącą kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponadto sąd odnosząc się do zarzut skargi może to uczynić in genre. Zatem brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów nie oznacza, że wyrok sądu pierwszej instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., gdyż wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy oraz dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego w tym sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, a w oparciu o te okoliczności dokonano prawidłowych ustaleń. Nie sposób też żądać w świetle art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu ich wykrycia. Trzeba zauważyć, że w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania nowej infrastruktury kluczowym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. Przy pomocy tego dowodu ustala się czy, a jeśli tak to w jakiej wielkości, nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania nowej infrastruktury. Ponadto art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W przedmiotowej sprawie WSA konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Dodatkowo skoro przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, to nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1) oraz sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§2). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., przy czym jak wskazano powyżej, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Zamierzonego skutku nie mogły też przynieść zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w u.g.n., w dacie orzekania przez organy, nie było jednostki redakcyjnej oznaczonej jako art. 153 ust. 1a u.g.n. Najprawdopodobniej skarżącej chodziło o art. 153 ust. 1 u.g.n., zatem powyższe należy uznać za omyłkę pisarską, przy czym zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazany § 56 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w operacie przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości. Ponadto przepis ten określa elementy wyceny nieruchomości w operacie. Z kolei § 4 rozporządzenia normuje stosowanie podejścia porównawczego (przy czym brak w rozporządzeniu § 4.16, skarżąca prawdopodobnie miała na uwadze art. 4 pkt 16 u.g.n., który zawiera definicję nieruchomości podobnej). Jak słusznie wskazał WSA opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową, które zostało zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n. Podstawą zaś ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie był art. 144 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. Ponieważ oszacowanie wartości nieruchomości za każdym razem wymaga wiadomości specjalnych, ustawodawca przewidział konieczność zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w postaci operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Można więc stwierdzić, że granicą owej oceny jest stan wiedzy pracowników aparatu administracyjnego na temat metod i sposobu wyceny nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem ww. ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji doznaje więc ograniczenia z powodu mniejszej wiedzy posiadanej przez pracowników aparatu administracyjnego niż umiejętności biegłego, który operat sporządza. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (Również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11). Ponadto wskazać należy, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18, wyrok z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego wskazuje, że nie narusza on wskazanych przez skarżącą przepisów. W operacie będącym podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie były nieruchomości przyjęte do porównania, które zostały opisane w sposób wystarczający, zgodnie z zakreślonymi prawem wymogami (operat wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących). Ponadto wskazano cechy nieruchomości najtańszej i najdroższej (cena najwyższa - 110,00 zł za 1 m2 oraz cena najniższa - 75,00 zł za 1 m2) jak również wybrano nieruchomości z tej samej gminy (wśród 13 nieruchomości przyjętych do porównania wszystkie były położone w miejscowości [...]), opisano je w sposób umożliwiający stwierdzenie ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zatem w sposób prawidłowy zastosowano podejście porównawcze. Nie sposób więc nie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że sporządzony w sprawie operat jest czytelny, jasny i spójny, przez co mógł stanowić dowód w sprawie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są judykaty przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których akcentowano konieczność zawarcia w operacie szacunkowym cech nieruchomości uznanych za podobne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawie należało uznać, że operat spełnia minimum owych wymogów. Należy też odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym słusznie wspominał WSA. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy. Art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, ani tym bardziej od sądu administracyjnego, który jest arbitrem a nie podmiotem prowadzącym postępowanie wyjaśniające w sprawie, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020, I OSK 557/19). Chybione były również zarzuty naruszenia art. 144 u.g.n., zgodnie z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (pkt. 1) oraz art. 145 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (pkt. 1), przy czym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 (...) (pkt. 2). W tym zakresie skarżąca wskazuje, że ulica [...] istniała i została jedynie zmodernizowana jej nawierzchnia, co wyłącza możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa drogi w rozumieniu powołanego przepisu u.g.n. Opłata adiacencka została bowiem nałożona wskutek realizacji przez Gminę [...] inwestycji – budowy drogi przy ul. [...] w [...] (ujęta jako I etap inwestycji) wraz z siecią kanalizacji deszczowej. Również z operatu szacunkowego (co do którego wszelkie wątpliwości strony wyjaśniono powyżej) wynika, że budowa drogi była związaną z budową sieci kanalizacji deszczowej, natomiast poprzednia nawierzchnia polegała na tymczasowym i częściowym utwardzeniu drogi płytami betonowymi (s. 6 operatu szacunkowego) (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., I OSK 1163/17, wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 185/17, wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 185/17). Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej za budowę drogi w rozumieniu przepisów związanych z nakładaniem opłaty adiacenckiej można uznać również budowę nawierzchni utwardzonej, lepszej niż dotychczasowa. Na gruncie art. 145 u.g.n. pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, w oderwaniu od regulacji Prawa budowlanego. Budową jest więc wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni. Reasumując stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji zgodność z prawem kontrolowanej decyzji nie została skutecznie podważona argumentacją skarżącej kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.