II SA/Gd 638/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Skarga B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 13 stycznia 2017 r., nr [..] Wójt Gminy ustalił wobec B. P. opłatę adiacencką w wysokości 6.600,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], o powierzchni 0,2500 ha, położonej w miejscowości K., wskutek budowy drogi przy ul. C. wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej - Etap I, z udziałem środków Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Gmina zrealizowała inwestycję - drogę przy ul. C. w K. wraz z siecią kanalizacji deszczowej, dzięki czemu działka nr [..] uzyskała warunki do podłączenia się do sieci i dostęp do drogi, przez co wzrosła wartość nieruchomości. Wójt Gminy powołał się na przepisy art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741, z późn. zm.). Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 października 2016 r. Organ wyjaśnił, że wysokość stawki opłaty adiacenckiej wynika z uchwały nr XVIII/222/2008 z dnia 19 lutego 2008 r. Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 40, poz. 1190 z dnia 21 maja 2008 r.). Wobec tego, że wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej odpowiada 50% wzrostu wartości nieruchomości, organ ustalił opłatę w wysokości 6.600,00 zł. B. P. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a., bowiem stronie nie zapewniono pełnego udziału w postępowaniu od jego wszczęcia i na każdym jego etapie. Odwołująca wskazała, że powyższe było wynikiem doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie w dniu 29 grudnia 2016 r., informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i wyjaśnień w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. W ocenie odwołującej zakreślony termin oraz odległość pomiędzy jej miejscem zamieszkania a siedzibą Urzędu Gminy uniemożliwiły jej składanie zastrzeżeń w związku z podjętym postępowaniem. Ponadto w odwołaniu wskazano, że wykonane prace związane z budową drogi oraz kanalizacją deszczową zostały wykonane niewłaściwie oraz bezzasadnie, bowiem w sposób naturalny wody deszczowe mogły być odprowadzane do ogrodów występujących w tym terenie. Odwołująca wskazała także, że nie była informowana o planowanej przez Gminę inwestycji oraz o sankcjach z tym związanych w postaci nałożenia opłaty adiacenckiej. Utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało regulacje prawne odnoszące się do ustalonego stanu faktycznego, zaś odpowiadając na zarzuty odwołania wskazano, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślił organ odwoławczy, że z akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie w dniu 29 grudnia 2016 r. W związku z tym strona została powiadomiona w sposób prawidłowy o prowadzonym postępowaniu oraz o prawach jej przysługujących. Organ powiadomił także odwołującą o tym, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Pomimo tego odwołująca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia zapoznania się z aktami sprawy, wskazując jedynie w piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r., że nie zgadza się ze wszczęciem postępowania i wnosi o jego umorzenie. Informacja o wszczętym postępowaniu oraz prawach strony z tym związanych umożliwiło odwołującej podjęcie czynności procesowych do zakwestionowania zasadności wszczętego postępowania oraz odniesie się do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. Tymczasem brak przedsięwzięcia czynności przez stronę, po wcześniej uzyskanym zawiadomieniu o wszczętym postępowaniu, nie mogło stanowić podstawy do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż kwestia zasadności przeprowadzonych przez Gminę inwestycji zwiększających wartość nieruchomości nie stanowi przedmiotu prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i tym samym nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji. Organ odwoławczy zawarł w swoim rozstrzygnięciu uzasadnienie w zakresie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Kolegium dokonało dokładnej oceny tego dowodu jako podstawowego dowodu w sprawie, w szczególności pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) We wniesionej do Sądu skardze skarżąca B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec braku przesłanek do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem: art. 77 § 1 k.p.a. wobec braku dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organ I i II instancji do bezpodstawnego nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej; art. 80 k.p.a. wobec dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organ I instancji do niewłaściwego nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej; art. 144, 145 i 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co doprowadziło organ do błędnej konkluzji, że wobec rzekomego wzrostu wartości nieruchomości zasadne jest nałożenie na skarżącą opłaty adiacenckiej, w świetle gdy organ nie przedstawił, na czym ten wzrost wartości nieruchomości miałby polegać i w jakim zakresie nastąpił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, brak zatem było podstaw do jej uchylenia. Przedmiotem skargi B. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania kanalizacji deszczowej oraz drogi. Skarżąca zakwestionowała zarówno sposób procedowania orzekających organów w niniejszej sprawie, jak i dokonaną przez organy obu instancji ocenę, stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej, operatu szacunkowego. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003). Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej u.g.n.), stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada Gminy podjęła w dniu 19 lutego 2008 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na poziomie 50%. Podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie był przepis art. 144 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na skutek budowy drogi przy ul. C. wraz z siecią kanalizacji deszczowej – Etap I, z udziałem środków gminy, stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej do tejże sieci. Nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, jak również do czasu wydania decyzji organu pierwszej instancji nie upłynęły 3 lata od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych – budowy ul. C. wraz z siecią kanalizacji deszczowej zostało złożone 19 stycznia 2015 r. Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej doszło do zwiększenia atrakcyjności nieruchomości, a w konsekwencji również jej wartości. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania operat taki został sporządzony i poddany ocenie organów obu instancji, które potwierdziły jego przydatność dowodową uznając, że jest on spójny, logiczny i odpowiada warunkom, o których mowa w art. 149 i nast. u.g.n. Zdaniem Sądu, ocenę operatu stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej, dokonaną przez organy obu instancji, należy podzielić. Podkreślenia bowiem wymaga, że oszacowanie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi organy nie dysponują. Stąd ustawodawca przewidział konieczność zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednocześnie wyposażając go w szerokie kompetencje w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wspomniana wyżej reguła, że organy i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17). Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej w tym zakresie. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). W świetle przytoczonych wyżej poglądów sądów administracyjnych, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, a strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez biegłego poddawałby w wątpliwość. W szczególności nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej odnoszące się do prawidłowości doboru nieruchomości do porównania jako podobnych. W niniejszej sprawie biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podkreślić należy, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione. Po przeanalizowaniu zawartych w skardze zarzutów, Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą one zostać uwzględnione. Skarżąca przede wszystkim wskazała, że nieruchomości porównawcze zostały dobrane dowolnie. Z oceną tą nie można się zgodzić. W wycenie bowiem opisano te nieruchomości w sposób odpowiedni, tzn. taki, który umożliwia stwierdzenie, czy są one podobne do nieruchomości wycenianej. Dokonując doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy wyszukał wśród nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego takie, które odpowiadały cechami nieruchomości wycenianej. Wykaz nieruchomości przyjętych do porównania w formie przedstawionych transakcji został przedstawiony na stronie 13 i 14 operatu. Wskazać należy, że w swoim zestawieniu rzeczoznawca majątkowy zawarł opis nieruchomości uznanych za porównywalne, wskazując na takie cechy jak: miejsce położenia, powierzchnia, cena zbycia za metr kwadratowy, data transakcji. Następnie dla potrzeb szacowania rzeczoznawca przyjął cechy rynkowe, którym nadał skalę ocen. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wśród 13 nieruchomości przyjętych do porównania wszystkie były położone w miejscowości K. Okoliczność przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości o podobnych cechach do działki nr [..] potwierdza prawidłowości dokonanej wyceny. W operacie na stronie 16 wskazano także cechy działek o cenie najwyższej - 110,00 zł za 1 m2 oraz cenie najniższej - 75,00 zł za 1 m2, co pozwoliło następnie na przeprowadzenie szacowania w ramach ustalonych cech rynkowych. W ocenie Sądu operat jest czytelny, jasny i spójny w zakresie doboru nieruchomości do porównań jako podobnych, przez co mógł stanowić dowód w sprawie. W niniejszej sprawie sąd dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego w sprawie, a ocena ta znajduje potwierdzenie w analizie tego operatu. Skoro strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu stanowiącego podstawę wydanych decyzji, to w tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Podsumowując, stwierdzić należy, że dokonana przez organ ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie została skutecznie przez skarżącą podważona. Odnosząc się do zarzutu braku budowy drogi wskazać należy, że jest chybiony. Z dokumentacji sprawy wynika, że na ul. C. została ułożona kostka betonowa oraz wybudowana sieć kanalizacji deszczowej. Przed budową ul. C. kanalizacji deszczowej nie posiadała, a jej nawierzchnia była częściowo utwardzona płytami betonowymi. Na marginesie Sąd pragnie podkreślić, iż zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie z tego powodu, że brak jest jakiegokolwiek powiązania tych zarzutów z ich wpływem na wynik rozstrzygnięcia czy wykazania naruszenia uprawnień procesowych strony skarżącej. Jawią się więc one jako chybione. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.