I OSK 229/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 699/14 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.G. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt: II SA/Bd 699/14 oddalił skargę Z.G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..], Starosta Świecki na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 3, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ), art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił odszkodowanie na rzecz Z.G. w kwocie [..] zł za utracone prawo własności nieruchomości, nabytej z mocy prawa na własność Gminy Świecie, oznaczonej geodezyjnie jako działki numer [..] i [..]. Jednocześnie Starosta zobowiązał Burmistrza Świecia do wypłaty ww. odszkodowania. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w związku z decyzją Starosty z dnia [..] października 2010 r. Nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gminnej i powiatowej pn. "Budowa drogi na trasie M. (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [..]) – S. etap I km 0+000,00 - km 0+202,00, gmina Świecie, województwo kujawsko – pomorskie". Podstawę wyceny nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 4 grudnia 2012 r., w którym rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości na dzień 6 października 2010 r. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 6KL - droga publiczna w klasie drogi lokalnej; przyjął, że rynek lokalny to obszar powiatu świeckiego i ustalił wartość nieruchomości na kwotę [..] zł. Starosta odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii znajdujących się na gruncie składników roślinnych (rzepaku), wskazując że kwestia ta została ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 marca 2011 r., a rzeczoznawca w operacie zaznaczył, że działka nie była zagospodarowana rolniczo. Z dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, iż do momentu rozpoczęcia budowy drogi, tj. do października 2012 r. skarżący czerpał pożytki z zasiewów na przedmiotowych działkach, nie będąc już ich właścicielem. W związku z powyższym Starosta ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [..] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty i ustalenie odszkodowania na kwotę [..] zł, względnie o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił Staroście naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji, ponadto, zdaniem skarżącego, wykorzystany w sprawie operat szacunkowy jest nierzetelny, gdyż nie uwzględnia on transakcji w bezpośrednim sąsiedztwie wywłaszczonej części nieruchomości, tymczasem sąsiednie nieruchomości zostały sprzedane za cenę co najmniej dwukrotnie wyższą. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i mógł posłużyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania. Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącego zarzucającego przyjęcie za podstawę stanu nieruchomości, jaki powstał po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie stanu z dnia wydania tej decyzji. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając wycenę zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego, jednocześnie był zobligowany do przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia w dokonanej wycenie wartości rzepaku, który zdaniem skarżącego znajdował się w dniu 6 października 2010 r. na objętych inwestycją działkach, Wojewoda wskazał, że z wyjaśnień przesłanych przez rzeczoznawcę wynika, że nie określił on wartości zasiewów, gdyż brak było takiej informacji w protokole z wizji, opisującym stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rzeczoznawca zaznaczył też, że gdyby właściciel zasiał rzepak ozimy w terminie agrotechnicznym, to w dniu wizji byłby on widoczny, natomiast rzepak jary jeśli został posiany, to dokonano tej czynności po 6 października 2010 r. Wojewoda nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie świadka, uznając, że okoliczność jaką jest określenie wartości nieruchomości, została udowodniona przez biegłego, który sporządził operat szacunkowy. Z.G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W jego ocenie nie było prawidłowym wykorzystanie w operacie szacunkowym nieruchomości położonych w znacznej odległości od miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości, zamiast nieruchomości sąsiadujących. Skarżący powtórzył też zawarty w odwołaniu od decyzji Starosty pogląd, że stan nieruchomości (w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) określa nie tyle aktualny zapis o przeznaczeniu gruntu, który widnieje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim rzeczywisty stan nieruchomości, uwzględniający występujący w jej sąsiedztwie obrót nieruchomościami rolnymi z innym przeznaczeniem niż budownictwo drogowe. Ponadto ponownie skarżący zauważył, że nie uwzględniono w decyzji wartości rzepaku znajdującego się na nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację swojego rozstrzygnięcia i podkreślając, że zarzuty podnoszone w skardze były już przedmiotem oceny organu II instancji rozpatrującego odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji. W przepisie art. 18 ust. 1 w/w ustawy zastrzeżono, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu istotna jest treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r." Z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ww. ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Operat szacunkowy został przez Sąd oceniony jako spełniający wszystkie warunki, decydujące o uznaniu go za rzetelną podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sąd podkreślił, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nakazuje, by przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjąć przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, z zastrzeżeniem jednak sytuacji gdy wartość tę da się określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej na podstawie dostępnej wiedzy o transakcjach nieruchomości drogowych. Tylko brak danych dotyczących tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr 348/97 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 30 grudnia 1997 r. Działki o nr [..] i [..] położone są w obszarze oznaczonym symbolem 6KL, tj. droga publiczna w klasie drogi lokalnej. Prawidłowo więc autor operatu powołał się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Tym samym w ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem Sądu operat szacunkowy został właściwie oceniony przez organy, jako stanowiący podstawę do przyznania odszkodowania we wskazanej kwocie. Rzeczoznawca majątkowy dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy dokonaniu szacowania rzeczoznawca poddał analizie lokalny rynek nieruchomości drogowych, za który uznał obszar gminy Świecie, za okres analizy przyjmując okres od początku 2011 r. do dnia sporządzenia operatu. Stwierdził, że ceny transakcyjne w analizowanym okresie były stabilne. Odnotował 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnych do siebie pod względem położenia otoczenia, przeznaczenia terenów przyległych. Do analizy przyjął 4 nieruchomości, których ceny kształtowały się w przedziale od 22,50 zł do 40 zł w przeliczeniu na m² powierzchni gruntu, co dało średnią cenę 33,11 zł, co po przemnożeniu przez powierzchnię działek dało kwotę [..] zł. Prawidłowo przygotowany operat szacunkowy pozwalał organowi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji, poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o dokonaną wycenę. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 18 ust. 1e ww. ustawy, bowiem bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia istotnych dowodów mających zdaniem skarżącego wpływ na prawidłowe wyjaśnienie sprawy. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. przewiduje, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ nie ma więc obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Sąd podkreślił, że to operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie oszacowania wartości nieruchomości i w sytuacji gdy organ uznał daną okoliczność za udowodnioną, uprawnione w ocenie Sądu było nieprzeprowadzenie żądanych dowodów. Sąd nie uznał zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie przy określeniu wartości odszkodowania, wartości posianego rzepaku, który, zdaniem skarżącego, znajdował się na wywłaszczonej nieruchomości w momencie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Mimo uznania stanowiska skarżącego, co do konieczności uwzględnienia upraw przy ustalaniu wysokości odszkodowania, Sąd podkreślił, że skarżący nie wykazał, ażeby w dniu wydania nieruchomości znajdował się na niej rzepak. W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 10 marca 2011 r. stwierdzono brak składników roślinnych na nieruchomości. Okoliczność powyższą potwierdza załączony do akt protokół z oględzin. Skarżący o przeprowadzeniu oględzin został przez organ prawidłowo powiadomiony, jednak z własnej woli nie wziął w nich udziału. Wprawdzie oględziny miały miejsce po 2 miesiącach od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jednak Sąd okoliczność braku zasiewów na przedmiotowej nieruchomości uznał za udowodnioną, dając wiarę wyjaśnieniom rzeczoznawcy, że gdyby skarżący zasiał rzepak ozimy w terminie agrotechnicznym to w dniu wizji byłby on widoczny. Z kolei rzepak jary, jeśli został posiany, to dokonano tej czynności po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a stosownie do treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy ustalaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się nakładów na niej poniesionych po dniu wydania decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.G. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia istotnych dowodów mających wpływ na prawidłowe wyjaśnienie sprawy, a co za tym idzie brak prawidłowej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, polegający na niezbadaniu faktycznie dokonanych transakcji zbycia nieruchomości położonych w pobliżu przedmiotowych w niniejszej sprawie nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr [..] - umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [..] maja 2008 r. oraz przesłuchania świadka B.J. na okoliczność ceny sprzedaży nieruchomości rolnej, dokonanej przez niego w miejscowości M., która również była przeznaczona pod drogi; nieruchomości te były sprzedawane za cenę dwa do trzech razy wyższą niż ta uwzględniona w przedmiotowym operacie szacunkowym); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2014 r. poz. 518), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami' w zw. z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości" poprzez błędne przyjęcie za podstawę wyceny wywłaszczonej nieruchomości transakcji nieruchomości znajdujących się w znacznej odległości od przedmiotowej działki, a pominięcie transakcji w najbliższej okolicy.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uwzględnienia wartości zasianego rzepaku przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne dokonanie wyceny wywłaszczonej nieruchomości, które to nie uwzględnia rzeczywistego stanu przedmiotowej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu podniesiono argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślając, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia w zakresie stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie tylko formalnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego, lecz także nie daje podstaw do samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie istoty uchybienia popełnionego przez organy administracji, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji upatruje w niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego niepozwalającym wykazać wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych jako podstawy operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. W ramach tego zarzutu strona skarżąca nie kwestionuje przyjętego przez biegłego katalogu analizowanych nieruchomości z punktu widzenia ich cen transakcyjnych, lecz zarzuca pominięcie dodatkowych, innych jeszcze nieruchomości. Wskazuje przy tym, że ceny transakcyjne tych nieruchomości były wyższe niż ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do wyceny przez biegłego nie wykazując jednocześnie, że nieruchomości wskazane przez skarżącego spełniały kryteria pozwalające na ich uwzględnienie przez biegłego rzeczoznawcę, mimo że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do stanowiska skarżącego podnosiły brak podstaw do uwzględnienia tych nieruchomości. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazuje, którym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego i w jaki sposób uchybił Sąd pierwszej instancji, ale także nie wykazuje wpływu uchybienia, jakiego miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji, na wynik sprawy. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, czy naruszenie wskazanych w niej przepisów k.p.a. polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu, czy również na błędnej wykładni. Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że wadliwa konstrukcja podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania już z tego względu ograniczająca jego skuteczność, w niniejszej sprawie uniemożliwiała jego uwzględnienie. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego ze względu na ich wadliwą konstrukcję. Naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę dokonanej wyceny nieruchomości, tj. w wadliwym ustaleniu katalogu nieruchomości, których ceny transakcyjne wzięto pod uwagę, w przyjęciu, że nieruchomość skarżącego na dzień wyceny nie była obsiana rzepakiem, a w konsekwencji brak uwzględnienia wartości zasianego rzepaku przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości, a także generalnie w nieuwzględnieniu stanu wycenianej nieruchomości. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Analiza zarzutu prawa materialnego wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 134 ust. 2 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2014 r. poz. 518), § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 687). Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich określonego rozumienia. W istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyraźnie wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenia w zakresie stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca kasacyjnie nie odnosząc się do treści powyższych przepisów i ich rozumienia przez Sąd pierwszej instancji, a podnosząc, że naruszenie tych przepisów polega na nieuwzględnieniu stanu faktycznego wycenianej nieruchomości, na wadliwym ustaleniu katalogu nieruchomości, których ceny transakcyjne wzięto pod uwagę oraz na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego na dzień wyceny nie była obsiana rzepakiem, a w konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia wartości zasianego rzepaku przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości, kwestionuje w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienie przytoczonych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej odniesione do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, również nie podważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.