I OSK 446/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W., K.W., E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 817/12 w sprawie ze skargi T.W., K.W., E.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Starosta Poznański decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej ustawa) orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł. na rzecz K. i T. W. oraz na rzecz E. M. za przejęcie nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb L., arkusz mapy [...], działka [...], o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przejęcie w/w nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na mocy której zezwolono na realizację inwestycji drogowej na rzecz Gminy L. polegającej na budowie dróg gminnych: ulicy W. i bocznej od ulicy S. w L. i zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów; obręb L., arkusz mapy [...], działka [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...], która została przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji drogowej. Organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy, określający wartość tej nieruchomości został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego A.S. w dniu [...] kwietnia 2011 r. według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, czyli [...] czerwca 2010 r. Sposób wyceny biegła oparła na § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie). Do porównań rzeczoznawca przyjęła [...] transakcji gruntów przeznaczonych pod komunikację z lat 2009 - 2010 z wycenianego obrębu Luboń ([...] transakcji) oraz gmin znajdujących się w bliskim sąsiedztwie: K. ([..] transakcje) i S. ([...] transakcje). Dokonując analizy nieruchomości porównawczych biegła poszerzyła badany rynek o gminy sąsiednie, aby zwiększyć próbę nieruchomości przyjętych do porównań. Spowodowane jest to specyfiką rynku nieruchomości drogowych funkcjonujących przy ograniczonych możliwościach rynkowych i miało na celu "zniwelowania ewentualnych nierynkowych zachowań nabywcy lub kupującego" (strona 14 operatu). Natomiast do części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową biegła przyjęła [...] transakcji gruntów niezabudowanych mieszkaniowych w L., które nie stanowiły, ze względu na swoją powierzchnię, samodzielnego terenu mieszkaniowego a stanowiły uzupełnienie terenów przyległych. Dla określenia wartości rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkowa gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł, wartość nakładów budowlanych na kwotę [...] zł, co stanowi łącznie [...] zł. Przy ustaleniu odszkodowania za grunt uwzględniono, iż działka nr [...] przed podziałem stanowiła współwłasność K. i T. W., E. M. i Miasta L. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta L. oraz pełnomocnik K. i T. W. oraz E. M. W złożonym odwołaniu Burmistrz Miasta L. zarzucił, iż przedmiotowa decyzja ustaliła odszkodowanie w zawyżonej wysokości na podstawie wadliwej wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem strony, stan faktyczny w zakresie cen za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w L. jest zupełnie inny, niż to wynika z wykonanego przez panią A. S. operatu szacunkowego. Mianowicie, w okresie ostatnich dwóch lat na terenie samego Miasta L. zawarto łącznie, na zasadach pełnej dobrowolności i swobody działania stron, co najmniej [...] transakcji nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Cena metra kwadratowego tych działek nie przekraczała [...] zł za m2, gdy tymczasem zaskarżona decyzja ustaliła odszkodowanie, opierając się o sporządzony operat szacunkowy, ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł za m2, co znacznie odbiega od porównywalnych cen transakcyjnych. Na poparcie swojej opinii Gmina Luboń przedłożyła do akt sprawy odpisy [...] aktów notarialnych dotyczących transakcji nabycia przez Miasto L. nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Z kolei, pełnomocnik pozostałych stron podniósł, że wartość 1 m2 przedmiotowego gruntu jest około trzykrotnie wyższa od wyceny jakiej dokonał rzeczoznawca. Podstawą wyceny powinno być "historyczne" przeznaczenie działki, czyli pod budownictwo jednorodzinne, a cena 1 m2 powinna odpowiadać wartości działek budowlanych, czyli około [...] zł za m2. Ponadto, pełnomocnik złożył wniosek o wykup pozostałych działek nr [...] i nr [...] należących do stron. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Biegła A.S., badając cechy wycenianej nieruchomości, posłużyła się takimi atrybutami jak: lokalizacja, sąsiedztwo, otoczenie, droga dojazdowa, wielkość nieruchomości i możliwość zagospodarowania. Biegła do porównania przyjęła [...] nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację w L.oraz w innych miejscowościach graniczących z P. od strony zachodniej i południowej, w okresie kwiecień 2009 - marzec 2010 r. Poszerzenie badania rynku poza Miasto L. było wskazane specyfiką rynku nieruchomości drogowych funkcjonującego przy ograniczonych mechanizmach rynkowych. Rozszerzenie tej analizy porównawczej pozwoliło biegłej na zniwelowanie ewentualnych nierynkowych postaw nabywcy lub sprzedającego w umowach kupna-sprzedaży tego typu nieruchomości. W wyniku tych czynności, biegła ustaliła minimalną cenę wśród nieruchomości podobnych na [...] zł za m2, a średnią ceną na [...] zł za m2. Dodatkowo biegła zanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w L. W wyniku tej analizy, Pani A.S. przyjęła do porównań [...] transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, przeprowadzonych od maja 2009 r. do stycznia 2011 r. w obrębie L. (gdzie położona jest wyceniania nieruchomość) oraz w obrębie Żabikowo (obręb sąsiedni). Biegła ustaliła średnią cenę nieruchomości mieszkalnych niezabudowanych na [...] zł za 1 m2. Odnosząc się do trzykrotnego zaniżenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, który to zarzut podniósł pełnomocnik K. i T. W. oraz E. M., organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku badania rynku ustalono, że tylko 1 nieruchomość niezabudowana przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe z obrębu L. została nabyta za cenę wskazaną przez współwłaścicieli jako pożądana ([...] zł/m2). Jest więc mało prawdopodobne uzyskanie tej właśnie ceny przez dotychczasowych właścicieli na wolnym rynku. Średnia cen nieruchomości tego typu w przedmiotowym obrębie geodezyjnym, zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym, oscylowała wokół kwoty [...] zł za 1 m2. Taką też cenę (tj. [...] zł/m2) biegła przyjęła w operacie szacunkowym i proporcjonalnie przełożyła tą wartość na wartość 1 m2 całej nieruchomości. Zabieg ten był spowodowany tym, iż wbrew twierdzeniom strony, przedmiotowa nieruchomość tylko w 14 % posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Pozostała część (tj. 86%) nieruchomości jest przeznaczona pod teren dróg publicznych dojazdowych i terenów ciągów pieszych. Przeznaczenie to wynika z aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "L.", a zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) jest to jedyny sposób określenia przeznaczenia w tym przypadku. Rzeczoznawca majątkowy, przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, w przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, musi zbadać rynek lokalny nieruchomości podobnych poprzez dokonania porównania poziomu cen nieruchomości danego typu. Nieruchomość podobna to, zgodnie z definicją zawartą w art. 16 ust. 4 u.g.n., a także przytoczonym powyżej art. 154 u.g.n., nieruchomość m.in o takim samym przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana. W związku z powyższym, nieruchomościami podobnymi w tym przypadku będą nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz mieszkaniowym porównywalne z przedmiotową nieruchomością, oczywiście w proporcji tej części nieruchomości o danym przeznaczeniu do całkowitej powierzchni nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego błędne jest przekonanie, że przedmiotowa nieruchomość w całości na dzień przejęcia została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Z tego faktu błędne jest również przekonanie, iż jej właściciele mogliby uzyskać ze sprzedaży innej osobie (fizycznej czy prawnej) cenę jak za nieruchomość pod budownictwo jednorodzinne, gdyż takowej działki nie posiadają. Ponadto fakt, iż okoliczne działki są działkami budowlanymi (ponieważ takie prawdopodobnie jest ich przeznaczenie) nie ma żadnego wpływu na przeznaczenie działki wycenianej. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), przeznaczenie danej nieruchomości określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zostało nadane właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "L." w dniu 9 grudnia 2004 r., kiedy to w/w plan został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w L. nr XXIX/137/2004. Ustosunkowując się do zarzutu braku stanowiska Gminy Miasta L. odnośnie wykupu pozostałych działek, tj. [...] i [...] należących do strony wskazano, iż roszczenie o wykup części nieruchomości, które nie podlegają wywłaszczeniu, ale też nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ma swoją podstawę w art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jest to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, którego zgłoszenia dokonuje dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi w art. 13 ust. 3, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do nabycia tej części nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę L. wskazano, że z analizowanych aktów notarialnych załączonych do odwołania wynika, że Gmina nabyła od osób fizycznych łącznie 22 nieruchomości położone w miejscowości L., które stanowiły na dzień umowy kupna sprzedaży drogę publiczną lub były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, więc nabywano je w celu "regulacji stanu prawnego gruntu zajętego pod układ komunikacyjny". Przedmiotem umowy były w przeważającej większości działki bardzo małe ([...] działek z łącznej liczby [...] działek nabytych przez gminę) o powierzchni od [...] do [...] m2, małe ([...] działki) o powierzchni od [...] m2 do [...] m2, 1 działka o powierzchni [...] m2 oraz 1 działka o powierzchni [...] m2. Z przedstawionych przez gminę aktów wynika, iż zawierane są tylko transakcje o cenie transakcyjnej [...] zł/m2. Tylko jedna z podanych transakcji - zawarta w dniu [...] grudnia 2010 r. - zawierała cenę [...] zł za 1 m2. Należy więc domniemywać, iż Gmina L. zawiera transakcję gruntów za cenę [...] zł/m2, zaś osoby nie zgadzające się na tę cenę, są wywłaszczane. Ponadto, w przeważające liczbie tych transakcji właściciele tracili niewspółmiernie mały kawałek gruntu w stosunku do przedmiotowego, a byli bezpośrednimi beneficjentami inwestycji - budowy drogi publicznej lub chodnika przylegających do pozostałej części ich nieruchomości. Cena działek kupowanych przez Gminę L. za kwotę [...] zł/m2 dotyczyła zarówno nieruchomości położonych w Centrum L.: transakcje z działek przy ulicach P., D., M., K., a także obrzeży miasta położonych przy linii kolejowej lub autostradzie: transakcje z działek przy ulicach K., S., 3., C.. Z analizy wykluczono transakcję z [...] grudnia 2010 r. dotyczącą działki przeznaczonej pod drogę o pow. [...] m2 i cenie [...] zł za 1 m2 dlatego, iż transakcja wiązała się z jednoczesnym ustanowieniem "przysługującej każdoczesnemu właścicielowi tej nieruchomości nieodpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu oraz na prawie przeprowadzania następujących instalacji i przyłączy: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, telekomunikacyjnej, telewizji kablowej, której wykonywanie ograniczone będzie do pasa gruntu działki [...] o szerokości ok. [...] m". Przedstawiona praktyka Gminy potwierdza zasadność skorzystania przez biegłą z zabiegu poszerzenie przez nią analizy rynku lokalnego na gminy ościenne, co pozwoliło biegłej zniwelować ewentualne sztuczne zachowania nabywcy lub sprzedającego przy tego typu transakcjach, powstałe ze względu na specyfikę rynku nieruchomości drogowych w danej gminie. W ocenie organu odwoławczego, Starosta P. nie dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo ocenił operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Nadto organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne dysponując rzetelnymi dowodami potwierdzającymi stan faktyczny i prawny nieruchomości, prawidłowo zawiadomił strony postępowania, zapewnił czynny udział stronom na każdym z jego etapów, zlecił sporządzenie operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu oraz przeprowadził rozprawę administracyjną, stosownie do treści art. 118 ust. 1 u.g.n. Przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, organ poinformował o zebraniu całokształtu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania decyzji oraz został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zaś prawidłowość wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. w dniu 19 kwietnia 2011 r. została odpowiednio zweryfikowana. K. i T. W. oraz E. M., kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie § 26 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i zaaprobowanie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o ten przepis w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu jest wyłączone przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem skarżących, naruszono również § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i zaaprobowanie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o ten przepis w sytuacji, gdy zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 2 rozporządzenia. W skardze zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na środku dowodowym w postaci wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, a więc na dowodzie, który nie powinien być przyjęty za podstawę orzekania. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze wskazano również, że naruszenia prawa zarzucane organowi drugiej instancji, odnoszą się w pełnym zakresie również do organu pierwszej instancji, który swoją decyzję również wydał w oparciu o ten sam wadliwy operat szacunkowy, sporządzony niezgodnie z prawem. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł, że wokół działki Skarżących znajdują się działki budowlane, w związku z tym, wartość działki skarżących powinna być znacznie wyższa. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 817/12 oddalił skargę. Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, materialnoprawną podstawą wydanej decyzji jest art. 12 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny). Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże, to organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Jak wynika z operatu, podstawą wyceny był § 36 ust 1 rozporządzenia, a rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Skarżący kwestionowali zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż ich zdaniem, zasadnym było zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Jak wskazał WSA, istota zagadnienia, które wystąpiło w kontrolowanej sprawie, sprowadza się do ustalenia, czy nieruchomością podobną do nieruchomości skarżących położonej na terenie miasta L. są nieruchomości położone na terenie powiatu poznańskiego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że określenie "nieruchomości podobnej" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim, pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Przepis ten, jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, wskazuje porównywalność ze względu na położenie nieruchomości. Tym samym – jak podkreśla NSA – ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda, w przepisach § 26 rozporządzenia prawodawca umożliwia także posługiwanie się cenami transakcyjnymi na rynku regionalnym, krajowym czy nawet zagranicznym, ale – co należy szczególnie zaakcentować – dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Nie może natomiast budzić wątpliwości, iż w § 36 rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Gdyby bowiem nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, wyrok NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 43/10, wyrok NSA z NSA z 18.02.2011 r., sygn. I OSK 586/10). Jak wynika z treści operatu szacunkowego, A.S. uzasadniając poszerzenie analizy o nieruchomości położone poza miastem L. wskazała, iż na jego terenie występują transakcje dla gruntów przeznaczonych pod komunikację, których nabycie odbywa się na mocy aktów notarialnych umów sprzedaży, co przy ograniczonych mechanizmach rynkowych powoduje, że wskazanym jest przeprowadzenie analizy porównawczej na większej próbie, nie ograniczając badanego rynku wyłącznie do terenu gminy, co w opinii autorki operatu pozwoliło na zniwelowanie ewentualnych nierynkowych zachowań nabywcy lub sprzedającego. Przyjęcie przez autora analizy nieruchomości położonych na terenie powiatu poznańskiego nie powoduje, iż naruszono w ten sposób art. § 36 ust. 1 rozporządzenia i wbrew przedstawionej wyżej zasadzie zastosowano § 26 rozporządzenia. W tym miejscu WSA wskazał, że u.g.n. ani rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego" rynku nieruchomości. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy WSA stwierdził, że przyjęcie wśród 12 nieruchomości 6 nieruchomości położonych poza gminą L. nie oznacza, iż w przedmiotowej sprawie wadliwie zastosowano § 36 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie argumentu, że z uwagi na położenie przedmiotowej działki wśród działek o przeznaczeniu budowlanym, wartość działki skarżących powinna być wyższa, orzekający Sąd zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z 16.10.2012 r., sygn. akt K 4/10 (patrz także Rzeczpospolita z 17.10.2012 r.). Wyrok ten podjęty został w związku z wnioskiem rzecznika praw Obywatelskich. Zdaniem Rzecznika, treść § 36 ust. 1 i 4 narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, wskazuje bowiem na określenie wartości nieruchomości przyjętych z mocy prawa na inwestycje drogowe w oderwaniu od ich obecnego przeznaczenia. Trybunał nie podzielił stanowiska Rzecznika; oba przepisy uznał za konstytucyjne. Według Trybunału, ograniczenia prawa własności nie są nadmierne, zaś drogi budowane są w interesie całego społeczeństwa, w tym także samych wywłaszczonych. Trybunał nie dopatrzył się także nieprawidłowości w uregulowaniu dotyczącym ustalania wysokości odszkodowania. Podsumowując WSA stwierdził, że podejście i metoda przyjęta za podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości nie powinna budzić wątpliwości, a operat jest zgodny z właściwymi przepisami rozporządzenia, które miały w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że niezasadne są zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia § 26 i § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie i §36 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, sformułowali K. W., T. W., E. M. Zarzucili w niej orzeczeniu naruszenie szeregu przepisów prawa. Po pierwsze, naruszenie art. 7 i art. 77 oraz 80 k.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia skargi, pomimo że Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżoną decyzję oparł się na środku dowodowym w postaci wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, a więc na dowodzie, który nie powinien być przyjęty za podstawę orzekania. Po drugie, naruszenie § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaaprobowanie operatu szacunkowego, określającego wartość gruntu skarżących zajętego pod drogę, sporządzonego w oparciu o ten przepis, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu jest wyłączone przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Po trzecie, naruszenie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia przez zaaprobowanie operatu szacunkowego określającego wartość gruntu skarżących zajętego pod drogę, sporządzonego w oparciu o ten przepis, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 2 rozporządzenia. Po czwarte, naruszenie § 36 ust. 2 rozporządzenia przez zaaprobowanie operatu szacunkowego określającego wartość gruntu skarżących zajętego pod drogę sporządzonego w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu, wobec braku wystarczającego materiału porównawczego (cen transakcji obrotu nieruchomościami) zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że stosownie do § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), "Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków." Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wadą decyzji niedostrzeżoną przez Sąd pierwszej instancji jest oparcie jej na tym przepisie, podlegającym tymczasem wyłączeniu z uwagi na stosowanie § 36 przywołanego rozporządzenia. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, iż w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia cyt. rozporządzenia. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt OSK 1468/11). Rzecz jednak w tym, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ szacując wartość nieruchomości oparł się na ocenie sporządzonej w oparciu o § 36 ust. 1, nie zaś § 26 ww. rozporządzenia. Potwierdza to tak lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zwłaszcza s. 4 i 5), jak i operatu szacunkowego (zwłaszcza s. 11-12). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut skargi kasacyjnej za nietrafny. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy § 36 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, w myśl których "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. (§ 2) W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.". Istota sporu sprowadza się do tego, czy biegła sporządzająca operat szacunkowy powinna była zastosować § 36 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie było takiej potrzeby. Wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca określił bowiem w oparciu o analizę 12 transakcji gruntów przeznaczonych pod komunikację z lat 2009-2010 z wycenianego obrębu L. ([...] transakcji) oraz gmin znajdujących się w bliskim sąsiedztwie: K. ([...] transakcje) i S. ([...] transakcje). Do części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową biegła przyjęła zaś [...] transakcji gruntów niezabudowanych mieszkaniowych w L. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych w oparciu o wykładnię systemową szeregu przepisów, pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1460/12). Stanowisko to prawidłowo zajął także Sąd pierwszej instancji. Skoro zatem dane z lokalnego rynku nieruchomości okazały się wystarczające do określenia wartości rynkowej ocenianej nieruchomości – a skarżący kasacyjnie tego nie podważył – to nie było potrzeby zastosowania § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Biegły mógł zatem zastosować podejście porównawcze. Wypada też dodać, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10). Dokonana ocena formalna operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Mając na uwadze powyższe, nie można też uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", gdyż postępowanie wyjaśniające organu zostało trafnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe, gdyż było – jak wskazano – oparte na środku dowodowym w postaci rzetelnie i w sposób odpowiadający prawu sporządzonym operacie szacunkowym. Dokonawszy powyższej analizy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.