IV SA/Po 817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T.W., K.W., E.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej ustawa) orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł. na rzecz K. i T. W. oraz na rzecz E.M. za przejęcie nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb L-L, arkusz mapy [...], działka [...], o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przejęcie w/w nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] ([...]), na mocy której zezwolono na realizację inwestycji drogowej na rzecz Gminy L. polegającej na budowie dróg gminnych: ulicy W. i bocznej od ulicy S. w L. i zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów; obręb L., arkusz mapy [...], działka [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], która została przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji drogowej. Organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy, określający wartość tej nieruchomości został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego A.S. w dniu [...] kwietnia 2011 r. według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, czyli [...] czerwca 2010 r. Sposób wyceny biegła oparła na § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie). Do porównań rzeczoznawca przyjęła 12 transakcji gruntów przeznaczonych pod komunikację z lat 2009 - 2010 z wycenianego obrębu L. (6 transakcji) oraz gmin znajdujących się w bliskim sąsiedztwie: K. (4 transakcje) i S. (2 transakcje). Dokonując analizy nieruchomości porównawczych biegła poszerzyła badany rynek o gminy sąsiednie aby zwiększyć próbę nieruchomości przyjętych do porównań. Spowodowane jest to specyfiką rynku nieruchomości drogowych funkcjonujących przy ograniczonych możliwościach rynkowych i miało na celu "zniwelowania ewentualnych nierynkowych zachowań nabywcy lub kupującego" (strona 14 operatu). Natomiast do części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową biegła przyjęła 13 transakcji gruntów niezabudowanych mieszkaniowych w L., które nie stanowiły, ze względu na swoją powierzchnię, samodzielnego terenu mieszkaniowego a stanowiły uzupełnienie terenów przyległych. Dla określenia wartości rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkowa gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł, wartość nakładów budowlanych na kwotę [...] zł, co stanowi łącznie [...] zł. Przy ustaleniu odszkodowania za grunt uwzględniono, iż działka nr 133 przed podziałem stanowiła współwłasność K. i T. W, E.M. i Miasta L. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Miasta L. oraz pełnomocnik K. i T. W. oraz E. M. W złożonym odwołaniu Burmistrz Miasta L. zarzucił, iż przedmiotowa decyzja ustaliła odszkodowanie w zawyżonej wysokości na podstawie wadliwej wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem strony, stan faktyczny w zakresie cen za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w L. jest zupełnie inny, niż to wynika z wykonanego przez panią A.S. operatu szacunkowego. Mianowicie, w okresie ostatnich dwóch lat na terenie samego Miasta L. zawarto łącznie, na zasadach pełnej dobrowolności i swobody działania stron, co najmniej 22 transakcji nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Cena metra kwadratowego tych działek nie przekraczała [...] zł za m2, gdy tymczasem zaskarżona decyzja ustaliła odszkodowanie, opierając się o sporządzony operat szacunkowy, ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł za m2, co znacznie odbiega od porównywalnych cen transakcyjnych. Na poparcie swojej opinii Gmina L. przedłożyła do akt sprawy odpisy 22 aktów notarialnych dotyczących transakcji nabycia przez Miasto L. nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Z kolei, pełnomocnik pozostałych stron podniósł, że wartość 1 m2 przedmiotowego gruntu jest około trzykrotnie wyższa od wyceny jakiej dokonał rzeczoznawca. Podstawą wyceny powinno być "historyczne" przeznaczenie działki, czyli pod budownictwo jednorodzinne, a cena 1 m2 powinna odpowiadać wartości działek budowlanych, czyli około [...] zł za m2. Ponadto, pełnomocnik złożył wniosek o wykup pozostałych działek nr [...] i nr [...] należących do stron. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Biegła A.S., badając cechy wycenianej nieruchomości, posłużyła się takimi atrybutami jak: lokalizacja, sąsiedztwo, otoczenie, droga dojazdowa, wielkość nieruchomości i możliwość zagospodarowania. Biegła do porównania przyjęła 12 nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację w L. oraz w innych miejscowościach graniczących z P. od strony zachodniej i południowej, w okresie kwiecień 2009 - marzec 2010 r. Poszerzenie badania rynku poza Miasto L. było wskazane specyfiką rynku nieruchomości drogowych funkcjonującego przy ograniczonych mechanizmach rynkowych. Rozszerzenie tej analizy porównawczej pozwoliło biegłej na zniwelowanie ewentualnych nierynkowych postaw nabywcy lub sprzedającego w umowach kupna-sprzedaży tego typu nieruchomości. W wyniku tych czynności, biegła ustaliła minimalną cenę wśród nieruchomości podobnych na [...] zł za m2, a średnią ceną na [...] zł za m2. Dodatkowo biegła zanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w L. W wyniku tej analizy, Pani A.S. przyjęła do porównań 12 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, przeprowadzonych od maja 2009 r. do stycznia 2011 r. w obrębie L. (gdzie położona jest wyceniania nieruchomość) oraz w obrębie Ż. (obręb sąsiedni). Biegła ustaliła średnią cenę nieruchomości mieszkalnych niezabudowanych na [...] zł za 1 m2. Odnosząc się do trzykrotnego zaniżenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, który to zarzut podniósł pełnomocnik K. i T. W. oraz E.M., organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku badania rynku ustalono, że tylko 1 nieruchomość niezabudowana przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe z obrębu L. została nabyta za cenę wskazaną przez współwłaścicieli jako pożądana ([...] zł/m2). Jest więc mało prawdopodobne uzyskanie tej właśnie ceny przez dotychczasowych właścicieli na wolnym rynku. Średnia cen nieruchomości tego typu w przedmiotowym obrębie geodezyjnym, zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym, oscylowała wokół kwoty [...] zł za 1 m2. Taką też cenę (tj. [...] zł/m2) biegła przyjęła w operacie szacunkowym i proporcjonalnie przełożyła tą wartość na wartość 1 m2 całej nieruchomości. Zabieg ten był spowodowany tym, iż wbrew twierdzeniom strony, przedmiotowa nieruchomość tylko w 14 % posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Pozostała część (tj. 86%) nieruchomości jest przeznaczona pod teren dróg publicznych dojazdowych i terenów ciągów pieszych. Przeznaczenie to wynika z aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "L.-P", a zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) jest to jedyny sposób określenia przeznaczenia w tym przypadku. Rzeczoznawca majątkowy, przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, w przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, musi zbadać rynek lokalny nieruchomości podobnych poprzez dokonania porównania poziomu cen nieruchomości danego typu. Nieruchomość podobna to, zgodnie z definicją zawartą w art. 16 ust. 4 u.g.n., a także przytoczonym powyżej art. 154 u.g.n., nieruchomość m.in o takim samym przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana. W związku z powyższym, nieruchomościami podobnymi w tym przypadku będą nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz mieszkaniowym porównywalne z przedmiotową nieruchomością, oczywiście w proporcji tej części nieruchomości o danym przeznaczeniu do całkowitej powierzchni nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego błędne jest przekonanie, że przedmiotowa nieruchomość w całości na dzień przejęcia została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Z tego faktu błędne jest również przekonanie, iż jej właściciele mogliby uzyskać ze sprzedaży innej osobie (fizycznej czy prawnej) cenę jak za nieruchomość pod budownictwo jednorodzinne, gdyż takowej działki nie posiadają. Ponadto fakt, iż okoliczne działki są działkami budowlanymi (ponieważ takie prawdopodobnie jest ich przeznaczenie) nie ma żadnego wpływu na przeznaczenie działki wycenianej. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), przeznaczenie danej nieruchomości określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zostało nadane właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "L.-P." w dniu 9 grudnia 2004 r., kiedy to w/w plan został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w L. nr XXIX/137/2004. Ustosunkowując się do zarzutu braku stanowiska Gminy Miasta L. odnośnie wykupu pozostałych działek, tj. [...] i [...] należących do strony wskazano, iż roszczenie o wykup części nieruchomości, które nie podlegają wywłaszczeniu, ale też nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ma swoją podstawę w art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jest to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, którego zgłoszenia dokonuje dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi w art. 13 ust. 3, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do nabycia tej części nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę L. wskazano, że z analizowanych aktów notarialnych załączonych do odwołania wynika, że Gmina nabyła od osób fizycznych łącznie 22 nieruchomości położone w miejscowości L., które stanowiły na dzień umowy kupna sprzedaży drogę publiczną lub były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, więc nabywano je w celu "regulacji stanu prawnego gruntu zajętego pod układ komunikacyjny". Przedmiotem umowy były w przeważającej większości działki bardzo małe (18 działek z łącznej liczby 24 działek nabytych przez gminę) o powierzchni od 4 do 61 m2, małe (3 działki) o powierzchni od 164 m2 do 372 m2, 1 działka o powierzchni 702 m2 oraz 1 działka o powierzchni 3255 m2. Z przedstawionych przez gminę aktów wynika, iż zawierane są tylko transakcje o cenie transakcyjnej [...] zł/m2. Tylko jedna z podanych transakcji - zawarta w dniu 17 grudnia 2010 r. - zawierała cenę 70 zł za 1 m2. Należy więc domniemywać, iż Gmina L. zawiera transakcję gruntów za cenę 75 zł/m2, zaś osoby nie zgadzające się na tę cenę, są wywłaszczane. Ponadto, w przeważające liczbie tych transakcji właściciele tracili niewspółmiernie mały kawałek gruntu w stosunku do przedmiotowego, a byli bezpośrednimi beneficjentami inwestycji - budowy drogi publicznej lub chodnika przylegających do pozostałej części ich nieruchomości. Cena działek kupowanych przez Gminę L. za kwotę [...] zł/m2 dotyczyła zarówno nieruchomości położonych w Centrum L.: transakcje z działek przy ulicach P., D., M., K., a także obrzeży miasta położonych przy linii kolejowej lub autostradzie: transakcje z działek przy ulicach K., S., [...] , C. Z analizy wykluczono transakcję z 17 grudnia 2010 r. dotyczącą działki przeznaczonej pod drogę o pow. 297 m2 i cenie 24,91 zł za 1 m2 dlatego, iż transakcja wiązała się z jednoczesnym ustanowieniem "przysługującej każdoczesnemu właścicielowi tej nieruchomości nieodpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu oraz na prawie przeprowadzania następujących instalacji i przyłączy: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, energii elektrycznej, telekomunikacyjnej, telewizji kablowej, której wykonywanie ograniczone będzie do pasa gruntu działki [...] o szerokości ok. 4,5 m". Przedstawiona praktyka Gminy potwierdza zasadność skorzystania przez biegłą z zabiegu poszerzenie przez nią analizy rynku lokalnego na gminy ościenne, co pozwoliło biegłej zniwelować ewentualne sztuczne zachowania nabywcy lub sprzedającego przy tego typu transakcjach, powstałe ze względu na specyfikę rynku nieruchomości drogowych w danej gminie. W ocenie organu odwoławczego, Starosta P. nie dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo ocenił operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Nadto organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne dysponując rzetelnymi dowodami potwierdzającymi stan faktyczny i prawny nieruchomości, prawidłowo zawiadomił strony postępowania, zapewnił czynny udział stronom na każdym z jego etapów, zlecił sporządzenie operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu oraz przeprowadził rozprawę administracyjną, stosownie do treści art. 118 ust. 1 u.g.n. Przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, organ poinformował o zebraniu całokształtu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania decyzji oraz został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zaś prawidłowość wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A.S. w dniu 19 kwietnia 2011 r. została odpowiednio zweryfikowana. K. i T. W. oraz E. M., kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie § 26 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i zaaprobowanie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o ten przepis w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu jest wyłączone przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem skarżących, naruszono również § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i zaaprobowanie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o ten przepis w sytuacji, gdy zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 2 rozporządzenia. W skardze zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na środku dowodowym w postaci wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, a więc na dowodzie, który nie powinien być przyjęty za podstawę orzekania. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze wskazano również, że naruszenia prawa zarzucane organowi drugiej instancji, odnoszą się w pełnym zakresie również do organu pierwszej instancji, który swoją decyzję również wydał w oparciu o ten sam wadliwy operat szacunkowy, sporządzony niezgodnie z prawem. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł, że wokół działki Skarżących znajdują się działki budowlane, w związku z tym, wartość działki skarżących powinna być znacznie wyższa. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] ustalającą odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł. na rzecz K. i T. W. oraz na rzecz E. M. za przejęcie nieruchomości położonej w L., działka nr [...], o pow. 0.2068 ha, zajęta pod budowę publicznej drogi gminnej ul. W. i bocznej od ulicy S. w L. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji jest art. 12 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny). Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże, to organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do ustalenia odszkodowania i określeniu jego wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania (podobnie odnośnie opłaty adiacenckiej por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. W rozpoznawanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej, stosownie do §4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Odwołanie się przez prawodawcę do kilkunastu nieruchomości podobnych oznacza konieczność uwzględnienia przynajmniej jedenastu tego rodzaju nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.11.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 726/10, lex nr 750913). Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody, istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa wyżej, ma zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że w takim przypadku, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Jak wynika z operatu, podstawą wyceny był §36 ust 1 rozporządzenia, a rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jak wynika ze skargi, skarżący kwestionują zastosowanie §36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż ich zdaniem, zasadnym było zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe skarżący uzasadnili wskazując, że przyjęte przez biegłą podejście i metoda byłoby właściwe wyłącznie wówczas, gdyby biegła dysponowała danymi z co najmniej kilkunastu transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, ale tylko pod warunkiem, że nieruchomości te byłyby podobne, w tym w szczególności podobne ze względu na położenie, czyli przede wszystkim znajdowały się na terenie Miasta L., a nie szeroko pojętego powiatu poznańskiego. Z akt sprawy wynika bowiem, że biegła do porównania oprócz nieruchomości położonych na terenie miasta L. przyjęła również nieruchomości położone w gminie S. i K. Istota zagadnienia, które wystąpiło w kontrolowanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy nieruchomością podobną do nieruchomości skarżących położonej na terenie miasta L., są nieruchomości położone na terenie powiatu poznańskiego. Zwrócić należy uwagę, że określenie "nieruchomości podobnej" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim, pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Przepis ten, jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, wskazuje porównywalność ze względu na położenie nieruchomości. Tym samym - jak podkreśla NSA - ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda, w przepisach § 26 rozporządzenia prawodawca umożliwia także posługiwanie się cenami transakcyjnymi na rynku regionalnym, krajowym czy nawet zagranicznym, ale - co należy szczególnie zaakcentować - dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Nie może natomiast budzić wątpliwości, iż w § 36 rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia). Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Gdyby bowiem nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, wyrok NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 43/10, wyrok NSA z NSA z 18.02.2011 r., sygn. I OSK 586/10). Jak wynika z treści operatu szacunkowego, A.S. uzasadniając poszerzenie analizy o nieruchomości położone poza miastem L. wskazała, iż na jego terenie występują transakcje dla gruntów przeznaczonych pod komunikację, których nabycie odbywa się na mocy aktów notarialnych umów sprzedaży, co przy ograniczonych mechanizmach rynkowych powoduje, że wskazanym jest przeprowadzenie analizy porównawczej na większej próbie, nie ograniczając badanego rynku wyłącznie do terenu gminy, co w opinii autorki operatu pozwoliło na zniwelowanie ewentualnych nierynkowych zachowań nabywcy lub sprzedającego. Przyjęcie przez autora analizy nieruchomości położonych na terenie powiatu poznańskiego nie powoduje, iż naruszono w ten sposób art. §36 ust. 1 rozporządzenia i wbrew przedstawionej wyżej zasadzie zastosowano §26 rozporządzenia. W tym miejscu należy bowiem wskazać, że u.g.n. ani rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, przyjęcie wśród 12 nieruchomości 6 nieruchomości położonych poza gminą L. nie oznacza, iż w przedmiotowej sprawie wadliwie zastosowano § 36 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie argumentu, że z uwagi na położenie przedmiotowej działki wśród działek o przeznaczeniu budowlanym, wartość działki skarżących powinna być wyższa, orzekający Sąd zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z 16.10.2012 r., sygn. akt K 4/10 (patrz także Rzeczpospolita z 17.10.2012 r.). Wyrok ten podjęty został w związku z wnioskiem rzecznika praw Obywatelskich. Zdaniem Rzecznika, treść § 36 ust. 1 i 4 narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, wskazuje bowiem na określenie wartości nieruchomości przyjętych z mocy prawa na inwestycje drogowe w oderwaniu od ich obecnego przeznaczenia. Trybunał nie podzielił stanowiska Rzecznika; oba przepisy uznał za konstytucyjne. Według Trybunału, ograniczenia prawa własności nie są nadmierne, zaś drogi budowane są w interesie całego społeczeństwa, w tym także samych wywłaszczonych. Trybunał nie dopatrzył się także nieprawidłowości w uregulowaniu dotyczącym ustalania wysokości odszkodowania. Podsumowując, w ocenie Sądu, podejście i metoda przyjęta za podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości nie powinna budzić wątpliwości, a operat jest zgodny z właściwymi przepisami rozporządzenia, które miały w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że niezasadne są zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia § 26 i § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie i §36 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. W tej sytuacji, zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., oparty na założeniu podjęcia zaskarżonej decyzji na podstawie wadliwego - zdaniem strony - operatu, który to zarzut nie znalazł potwierdzenia, jest niezasadny. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.