II OSK 3524/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie połączenia biblioteki z inną instytucją kultury oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/18, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w przedmiocie połączenia biblioteki z inną instytucją kultury. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji - Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...] - w całość, jako sprzecznej z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r., poz. 642 ze. zm. zwanej dalej również jako "ustawa") oraz art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że Rada Gminy [...] na sesji w dniu [...] września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji - Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 862). Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury. Stosownie zaś do art. 18 ust. 3 cyt. ustawy organizator jest obowiązany na 3 miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu lub podziale instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji. Zdaniem Wojewody, w związku z wyrażeniem przez Gminę [...] zamiaru połączenia Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] z Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...], w sprawie powinny znaleźć również zastosowanie przepisy ustawy o bibliotekach, jako lex specialis w stosunku do unormowań zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ponieważ zastosowanie przepisów ustawy o bibliotekach ma fundamentalne znaczenie w procesie łączenia instytucji z uwagi na zdecydowanie bardziej rygorystyczny tryb i charakter działań podejmowanych w toku łączenia biblioteki z inną instytucją kultury. Dalej Wojewoda zacytował art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach, według których organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Tymczasem Rada Gminy [...] w § 1 ust. 1 uchwały postanowiła, że: "z dniem 1 stycznia 2018 r. zamierza się połączyć Gminną Bibliotekę Publiczną z Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...], dla których organizatorem jest Gmina [...] i utworzyć Gminne Centrum Kultury w [...]". W ocenie organu nadzoru przyjęcie daty 1 stycznia 2018 r., jako daty połączenia wskazanych instytucji kultury, przy jednoczesnym uwzględnieniu daty podjęcia i wejścia w życie przedmiotowej uchwały (w tym przypadku: [...] września 2017 r.) oznacza, że nie został zachowany 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Wojewoda stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że w omawianym przypadku brak jest możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jedynie w jej części, dotyczącej planowanej daty połączenia instytucji kultury, tj. 1 stycznia 2018 r. Działanie takie stanowiłoby niewątpliwie wypaczenie woli Rady Gminy [...], co do planowanego terminu połączenia wskazanych w uchwale samorządowych instytucji kultury. Nie budzi również wątpliwości organu nadzoru, że planowany termin połączenia instytucji, w kontekście obowiązków informacyjnych ciążących na organizatorze, jest najistotniejszym elementem informacji o zamiarze połączenia, o której mowa w cytowanym powyżej art. 13 ust. 2 ustawy. Wojewoda podniósł ponadto, że w podstawie prawnej uchwały przywołane powinny zostać przez organ stanowiący przepisy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach. Tymczasem, Rada Gminy [...] ograniczyła się do przywołania, jako podstawy swoich działań, jedynie przepisów art. 18 i art. 19 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dokonując dalszej analizy treści przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 2 uchwały przyjęty został z istotnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Przepis § 1 ust. 2 nie zawiera bowiem treści normatywnych (merytorycznych) a wskazuje jedynie przyczyny, które zdaniem Rady uzasadniają połączenie samorządowych instytucji kultury. Nie budzi zatem wątpliwości Wojewody, że treść § 1 ust. 2 nie może stanowić części merytorycznej uchwały, a jedynie element jej uzasadnienia. Działanie takie (uchwała wraz z uzasadnieniem) wypełniać będzie w pełnym zakresie obowiązek wynikający z treści art. 13 ust. 2 ustawy, polegający na podaniu przez organizatora do wiadomości publicznej, informacji o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. W ocenie organu nadzoru dokonując uregulowania zawartego w § 1 ust. 2 uchwały, Rada Gminy naruszyła również art. 2 Konstytucji. Podstawową zasadą państwa prawnego jest bowiem to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić tylko to, co prawo im dozwala lub nakazuje, obywatele zaś mogą czynić to wszystko, czego im prawo nie zakazuje. Na marginesie Wojewoda zasygnalizował, że na organizatorze ciążą również dodatkowe obowiązki wynikające z treści art. 13 ust. 4, 7 i 8 ustawy. Wobec tego organizator powinien pamiętać, że połączenie, podział lub likwidacja biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej następuje po zasięgnięciu przez organizatora opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki. I dalej biblioteki publiczne mogą być, z zastrzeżeniem art. 19, łączone z innymi instytucjami kultury, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Połączenie, o którym mowa w ust. 7, wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu naruszenie: - art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2234) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody, zamiast przez Wojewodę [...], w sytuacji, gdy przewidziana możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, która przysługuje wyłącznie wojewodzie - przy czym dodatkowo w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia przez osobę inną niż Wojewoda oraz - art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru stwierdził, że wykładnia ww. przepisów pozwala na przyjęcie stanowiska o dopuszczalności powierzenia przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego, co potwierdza orzecznictwo NSA i sądów administracyjnych. W kwestii pozostałych zarzutów skargi Wojewoda w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że wykonywanie funkcji nadzoru jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom, wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W przepisie tym w sposób przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda może powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie słów "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest równoznaczny z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Do nich w świetle ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć zatem należy wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 u.s.g.), natomiast w przypadku upływu terminu do wydania tego rodzaju aktu – sporządzenie i wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g). W ocenie Sądu meriti nie zasługiwał również na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut naruszenia przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego - art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach oraz art. 2 Konstytucji RP. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, przy wydaniu przedmiotowej uchwały, zastosowanie powinien mieć art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach, według którego, organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego błędny jest pogląd skarżącej, że z uwagi na to, iż połączenie dotyczy Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...], zastosowanie ma termin 3 miesięczny dla ogłoszenia zamiaru połączenia, przewidziany w art. 18 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - dla instytucji kultury, nie dla bibliotek, a termin z ustawy o bibliotekach znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku połączenia dwóch lub więcej bibliotek. Sąd I instancji podkreślił, że w art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach, nie wprowadzono ograniczenia jego stosowania do połączenia samych bibliotek, gdyż wyraźnie stanowi on, że: "organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem." Rozumowanie strony skarżącej byłoby prawidłowe w sytuacji, gdyby po słowach: "aktu o połączeniu" dodane zostało słowo "bibliotek", co nie ma miejsca w treści cytowanego przepisu. Za oceną, że przy wydaniu przedmiotowej uchwały powinien mieć zastosowanie termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach przemawia to, że kolejne przepisy zawarte w art. 13 ustawy o bibliotekach, tj. art. 13 ust. 7 i ust. 8 - wprost określają, że dotyczą połączenia biblioteki publicznej z innymi instytucjami kultury. I tak - art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach stanowi, że biblioteki publiczne mogą być łączone z innymi instytucjami kultury, jeżeli połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Przepis ten wprowadza zatem kolejny warunek, który – obok określonego w ust. 2 terminu podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze połączenia – musi być spełniony w razie łączenia biblioteki publicznej z inną instytucją kultury. Następny przepis – art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach doprecyzowuje, że połączenie, o którym mowa w ust. 7, wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej, oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przepisy zawarte w art. 13 ust. 7 i ust. 8 – jak wynika z ich treści – wprowadzają dodatkowe warunki dotyczące połączenia biblioteki publicznej z inną instytucją kultury, do warunku określonego w art. 13 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu meriti z tego powodu, że stanowią one wyraźnie o połączeniu biblioteki publicznej z inną instytucją kultury, nie może być wątpliwości, że poprzedzający je - w ramach tego samego art. 13, przepis zawarty w ust. 2, ma zastosowanie do połączenia biblioteki publicznej z inną instytucją kultury, a nie tylko do łączenia dwóch bibliotek – jak błędnie rozumuje skarżąca. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwały również na uwzględnienie stwierdzenia zawarte w skardze, dotyczące możliwości uchylenia uchwały tylko w części określającej termin, w którym miało nastąpić połączenie biblioteki publicznej z gminnym ośrodkiem kultury, bowiem to właśnie termin połączenia – obok wskazania podmiotów, których to połączenie ma dotyczyć, stanowią niezbędne elementy składające się na informację o zamiarze połączenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie mające wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody zamiast przez Wojewodę [...], w sytuacji, gdy przewidziana możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, która przysługuje wyłącznie wojewodzie - a także pominięcie, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia przez osobę inną niż Wojewoda; b) art. 13 ust. 2 w zw. z ust 7 i ust 8 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku zamierzenia połączenia biblioteki publicznej z inną instytucją kultury organizator obowiązany jest podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem na 6 miesięcy przed planowanym terminem połączenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że termin ten dotyczy podania do publicznej wiadomości informacji wyłącznie o zamiarze połączenia dwóch i więcej bibliotek, która to błędna wykładnia skutkowała stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017r. w całości; c) art. 18 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji brak zastosowania i przyjęcie, że obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze połączenia instytucji kultury na 3 miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu nie ma zastosowania w przypadku zamiaru łączenia biblioteki z inną instytucją kultury, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów wskazuje, że: biblioteka podobnie jak dom (ośrodek) kultury jest instytucją kultury, do której przepisy te mają zastosowanie, jak również że wobec braku uregulowania tej kwestii w ustawie o bibliotekach, zastosowanie winien mieć tryb podania informacji o zamiarze połączenia określony w art. 18 ust 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które to uchybienie skutkowało przyjęciem, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości; Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez Sąd ww. zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: d) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach - poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017r. w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji - Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...] w całości, podczas gdy wskazanie w § 1 ust 1 uchwały terminu zamierzonego połączenia tych instytucji przypadającego na dzień 1 stycznia 2018 r. nie stanowi o nieważności całej uchwały, a jedynie o jej sprzeczności z prawem w zakresie w § 1 ust 1, tj. wyłącznie w części. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędne oddalenie skargi w konsekwencji błędnego uznania, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji - Gminnej Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...] wydana została z naruszeniem przepisów ustawowych, a przez to zaniechanie uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. Ewentualnie, z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie ww. przepisów postępowania poprzez błędne oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] naruszała przepisy prawa wyłącznie w części - w jakiej określono zamierzony termin połączenia Gminnej Biblioteki Publicznej z Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...] na dzień 1 stycznia 2018 r., a nie w całości jak orzekł organ w rozstrzygnięciu nadzorczym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; ewentualnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaistnienia przesłanek ku temu - wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba wskazać, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej zarzutami. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji, ponieważ wprost z treści art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wynika jednoznaczny wniosek, że przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko i wyłącznie w zakresie wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Oznacza to m.in., że tylko w tej materii wojewoda jest władny delegować swoje uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych na pracowników swojego urzędu, w tym na [...]. Jako nieuprawnione należy potraktować stwierdzenie skarżącego kasacyjnie o "utrwalonej wykładni art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie" z powołaniem się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. II SA/Go 539/11, skoro NSA w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/12 – wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim – wyraźnie stwierdził coś wręcz przeciwnego, a mianowicie: "W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności powierzania przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom. Brak jest podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność powierzania przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i funkcji. Upoważnienia te mogą przybierać różną formę, mogę być indywidualne, mogą być zawarte w regulaminie organizacyjnym bądź statucie urzędu". Z kolei stanowiska wyrażone w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 20 marca 2001 r., sygn. II SA/Wr 444/99 oraz w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 28 marca 2001 r., sygn. II SA/Wr 576/99 zostały sformułowane na tle ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, a więc są nieadekwatne na gruncie niniejszej sprawy. Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że połączenie biblioteki z innymi instytucjami kultury wymaga zachowania przez organizatora szczególnego trybu postępowania określonego w ustawie o bibliotekach. I tak, z mocy art. 13 ust 2 ustawy o bibliotekach organizator obowiązany jest na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Połączenie biblioteki publicznej z innymi instytucjami kultury wymaga zasięgnięcia opinii wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz Krajowej Rady Bibliotecznej działającej przy ministrze właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a także zgody tego ministra (art. 13 ust 8 cytowanej ustawy). Należy również podkreślić, że z mocy art. 13 ust 7 ustawy o bibliotekach - biblioteki publiczne mogą być łączone wyłącznie z innymi instytucjami kultury. Procedurę połączenia instytucji kultury, jeśli jedną z nich jest biblioteka, określają przepisy ustawy o bibliotekach oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Uchwała o zamiarze połączenia biblioteki z inną instytucją kultury powinna określić podstawowe informacje o samym zamiarze połączenia instytucji kultury, a także nazwę instytucji kultury po połączeniu oraz planowaną (zamierzoną) datę połączenia. Uchwała ta powinna zawierać ponadto uzasadnienie zamiaru połączenia oraz ocenę wpływu połączenia na wykonywanie dotychczasowych zadań biblioteki, jak również odnosić się do wymagań organizacyjnych stawianych poszczególnym bibliotekom publicznym. Data podania do publicznej wiadomości informacji o połączeniu ma istotne znaczenie dla obliczania 6 miesięcznego terminu, który musi upłynąć przed dniem wydania aktu o połączeniu. Dochowanie tego warunku formalnego, jak i terminu warunkuje prawidłowość całej procedury połączenia. Jak wynika z akt sprawy przyjęcie daty 1 stycznia 2018 r. jako daty połączenia wskazanych instytucji kultury (Biblioteki Publicznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury w [...]), przy jednoczesnym uwzględnieniu daty podjęcia i wejścia w życie przedmiotowej uchwały ([...] września 2017 r.) oznacza, że nie został zachowany 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach. Jak bowiem wyżej wykazano do sytuacji połączenia biblioteki publicznej z instytucją kultury zastosowanie mieć będzie tryb podania informacji o zamiarze połączenia określony w art. 13 ust 2 ustawy o bibliotekach, a nie art. 18 ust 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi pozostawać w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi (Konstytucją, ustawami i wydawanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi). Zaistnienie kwalifikowanego (istotnego) naruszenia prawa w uchwale podjętej przez organ gminy (tak jak w przedmiotowej sprawie), stanowi podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności takiej uchwały. Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tego ostatniego przepisu wprost wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to każdego istotnego naruszenia prawa (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g.). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami aktów rangi ustawowej. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem w przedmiotowej sprawie organ nadzoru, uznając istotną sprzeczność z art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach, prawidłowo stwierdził nieważność uchwały. Uchybienie to było na tyle poważne, że nie było możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały tylko w części, gdyż planowany termin połączenia wskazanych w uchwale instytucji był najistotniejszym elementem całej procedury połączenia. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.